低保工作存在的問題及建議精選(九篇)

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第1篇：低保工作存在的問題及建議范文

一、基本情況及審計評價

截止20*年底，全省低保資金收入56181.52萬元，支出52616.04萬元，當年結余3565.48萬元，累計余額6911.74萬元。所審的12個省轄市及3個擴權縣（市）已享受低保待遇的人數為159.6萬人，占農業人口的3.28%。

審計結果表明：省委、省政府對農村低保工作非常重視，20*年將加強農村低保列入黨委、政府執政為民的“十件實事”之一。全省各級政府及財政、民政等部門積極貫徹《河南省人民政府關于全面建立和實施農村居民最低生活保障制度的通知》（豫政〔20*〕21號）精神，認真做好農村居民最低生活保障工作，建立了低保工作制度，加強了對低保資金的管理，基本上做到低保資金專款專用、足額發放，保障了低保對象的基本生活，促進了社會穩定和經濟發展。

二、審計發現的主要問題

（一）部分省轄市未做到應保盡保。根據《河南省民政廳、河南省財政廳關于做好20*年農村居民最低生活保障和五保供養工作的通知》規定，低保對象的確定按照“低標準，廣覆蓋”的原則，應達到全省2005年農村人口的3.3%。此次審計有4個省轄市和1個擴權縣存在應保未保的情況。

（二）個別地區確定低保對象未堅持公開公平的原則。少數民政部門、村委會未對低保申請人的材料、家庭成員、家庭收入等有關情況進行認真調查，未嚴格執行村民代表會議討論、張榜公布并報鄉鎮人民政府初審的程序，造成部分地區的村干部和村干部家屬及具備勞動能力的人員等享受了低保待遇。濮陽、周口、永城等地區有此類情況。

（三）低保對象沒完全實行動態管理，存在冒領低保資金的現象。鄭州、開封、濮陽、許昌、安陽、濟源、永城等市的部分縣區存在因對低保對象動態管理不到位，未能及時、準確掌握低保對象家庭情況的變化，使已不符合低保條件的家庭仍在領取低保金。如永城市4個鄉鎮，至審計時，已不符合享受低保條件而繼續享受低保待遇的還有351人；濮陽一個鄉6個低保對象已死亡但仍繼續發放低保金2340元。

（四）改變低保資金用途60.19萬元。個別地方民政部門將低保資金用于了其他民政事業的支出。如平輿縣民政局列支退伍軍人補助支出1.44萬元；新野縣民政局20*年度在低保資金中列支貧困殘疾人白內障醫療補助3萬元、司法救助0.35萬元，計3.35萬元；鎮平縣民政局在征得低保對象同意后，于20*年上半年由縣農村社會養老辦公室代扣全縣18465位低保對象農村最低生活保障金55.4萬元，為其辦理社會養老保險，代扣標準為每人每月5元。

（五）普遍存在低保資金撥付不及時的現象。此次審計發現，財政、民政部門都有滯留低保資金的現象。如南召縣財政局20*年12月27日收到市財政預撥20*年低保資金227.8萬元，縣財政部門于20*年10月才陸續撥入縣民政部門；洛陽新安縣有9個鄉鎮20*年的低保金23415元，至20*年7月7日仍滯留在賬上。另外個別地區農村信用社兌付工作遲緩，也影響了低保金的及時發放。

（六）部分地區財政配套資金不足。一是未全額納入預算。如駐馬店市由于省政府加大對黃淮四市低保資金的投入，市級應安排而沒有安排配套資金566萬元。二是配套資金不能足額到位。如安陽市20*年度全市農村低保預算安排1764.7萬元，實際支出1477.36萬元，差額287.34萬元。

（七）審核手續不健全，檔案資料不完整。主要表現在低保申請書、調查表過于簡單，不能說明家庭的具體情況，評議表、評議人的簽名不規范，缺少殘疾證、離婚證復印件及家庭收入證明、喪失勞動能力證明、申請人照片等資料，無法根據檔案全面了解低保對象的情況。

三、產生問題的原因

（一）我省部分省轄市、縣（市、區）經濟基礎薄弱，貧困面大，需要保障的人數多，縣（市、區）、鄉（鎮）兩級財政困難，資金配套的壓力很大，客觀上影響了應保盡保政策的落實。

（二）部分地方的職能部門、當地基層政府、村委會執行政策不嚴肅。有個別村干部尋私情，把本不應納入低保范圍的家庭納入低保對象，導致在低保對象的確定、在資金的發放上出現了問題。另外機構改革后，鄉（鎮）民政所撤消，民政業務并入了社會事務辦公室，人少事情瑣碎，工作經費不足，造成對低保人員動態管理跟不上，檔案資料管理出現漏洞。

四、審計建議

（一）各級黨委、政府要進一步重視農村低保工作，將此項惠民政策真正落到實處，充分了解低保工作中存在的問題并及時解決，同時制定相關的政策、制度，促使這項工作制度化、規范化。要加大對貧困地區農村低保資金的投入，提高低保人員的比例。

（二）財政部門應嚴格預算管理，保證資金的足額配套，并將上級撥入的資金及時下發，加強對資金的監督檢查，促使資金專戶管理、專款專用。

（三）民政部門嚴把低保申請、審核、評議、公示及動態管理等環節，保證低保待遇的公開、公平與公正，并做到資金的專款專用和及時發放，使有限的資金真正發揮效益，保障農村貧困群眾基本生活的需要，促進農村穩定和經濟發展。

（四）鄉（鎮）經辦機構和村委會應認真履行各自的職責，做好低保對象的初審、資料管理的基礎工作，保證低保工作的順利進行。

第2篇：低保工作存在的問題及建議范文

一、存在的主要問題

（一）資金籌集方面的問題。有的縣（市、區）級地方財政配套資金未足額到位，未按照規定的比例配套安排城市和農村低保專項資金。

（二）資金使用方面的問題。一是有的地方財政部門擠占挪用城鄉低保專戶資金，用于撥付臨時救助、拆遷補償、部門工作經費等;二是審核把關不嚴，導致違規發放低保資金。（1）部分低保對象家庭收入、財產等條件超標，不符合低保保障條件，但仍獲得民政部門審批享受最低生活保障待遇，發放低保資金。如部分低保對象自有房產超面積或有店面出租、家庭有一臺或多臺機動車、繳納或領取養老保險金、繳納住房公積金、企業在職繳納個人所得稅、經商、單親家庭等不符合低保條件的家庭或人員仍享受最低生活保障待遇;（2）個別低保對象同時享受兩份城市低保或同時享受城市和農村低保待遇;（3）“吃空餉”現象依然存在。如低保對象去世后，民政部門未及時注銷低保資格，仍繼續享受低保補貼;（4）向村（居）干部或其家屬發放低保資金。經審計調查發現，存在村（居）干部或其家屬領取低保現象;（5）騙保現象仍有發生。如有的村（居）干部利用職務之便，將其他村居低保對象的“一卡通”銀行賬戶存折私自占有，冒領低保補助。

（三）政策執行方面的問題。一是有的地方采用指標方式分配低保名額而未據實保障，出現“保人不保戶”的情況;二是有的地方不經調查核實、不按規定程序直接將失地農民、企業改制下崗職工、“參戰人員”與、“拆遷戶”、“上訪人員”等不符合低保條件的特殊人群，違規納入低保范圍;三是部分鄉鎮福利院和民政辦將集中供養的城市“三無人員”和農村“五保對象”作為低保對象申報，由民政部門下撥低保資金，低保資金由福利院集中保管并領取，用于彌補工作經費及供養人員的生活補助;四是有的地方未按政策適時提高城鄉低保補助水平，低保專項資金年終累計結余過大，超過法規文件規定的比例標準。

（四）資金管理方面的問題。一是低保規范化管理不到位。有的地方農村和城市低保資金沒有嚴格依法分類實行專項管理、專賬核算、專款專用;有的地方經辦管理機構對低保待遇申報、公示、審核、審批程序把關不嚴，沒有認真開展入戶調查、鄰里訪問和民主評議等工作，動態管理落實不到位，導致不符合低保條件的家庭或人員違規享受低保待遇，仍存在“人情保”、“關系保”的現象;二是低保動態管理不到位。由于低保工作量大、鄉鎮專職工作人員少等原因，對低保對象基本情況的核查往往采取抽查，而不是全面檢查，導致對低保對象變動情況了解不夠準確，該退的沒有及時清退，該進的沒有及時納入。并且“進低保易，出低保難”的現象較普遍，有的村（居）民認為享受低保就像工作人員領工資一樣是終身制的，經濟條件好轉后也不會主動上報，一旦被取消就到處反映上訪;有的懶漢領到低保后生活有了保障，就不愿再勞動獲得收入，低保變成養懶漢;也有的村（居）民會和自己差不多條件的低保戶對比，自己沒享受，心理難平衡，影響阻礙低保工作正常有序開展。

二、原因分析

產生上述問題的主要原因，一是宣傳機制不夠到位。低保政策宣傳不夠透徹，群眾對各項政策的知曉度不高，低保人員名單公示不夠透明等。二是審核、監管機制不到位。相關職能部門還不同程度存在對最低生活保障工作重視不夠、審批手續不完備、政策執行不嚴格、管理不規范、主管部門的監督不夠深入，專門機構監督沒有形成常態化、工作保障不力等問題。三是資源共享機制不到位。多部門信息共享平臺尚未建立，城市低保對象家庭財產和收入核實困難。在前期資格審批環節和后期管理環節，低保對象資格的認定需要工商、稅務、公安、房產、車管等部門的支持和幫助，但相關部門之間缺乏統一的協調聯絡機制，使業務數據采集困難、相關信息難以獲取，低保經辦管理機構難以準確核實低保對象家庭財產、收入及生活狀況。四是培訓力度不到位。因組織村居干部和民政經辦人員等財經法規及相關業務培訓力度不夠，導致干部財經紀律觀念淡薄，思想意識落后，個人綜合素質差，騙保行為難以徹底杜絕。

三、對策及建議

城鄉低保資金是保障困難群眾基本生活的“養命錢”、“保命錢”。為進一步加強城鄉低保資金管理，提高資金使用效益，提出以下幾點對策及建議。

（一）加大政策宣傳力度。要充分利用電視、網絡、宣傳專欄和宣傳手冊等多種群眾喜聞樂見的方式，把低保政策宣傳到位，并加大對低保制度目的、意義的宣傳力度，轉變困難群眾的思想觀念，使他們認識到低保制度是對符合條件的困難群眾給予基本生活保障，要改善生活質量，必須勞動就業、自食其力，營造“享受低保應該、退出低保光榮”的社會氛圍;加大公示力度，對低保對象及低保資金的發放時間、標準、領取方式通過網絡、公示欄等進行宣傳公示，并公布舉報電話，暢通舉報渠道，接受群眾監督;加大政策的執行力度，使“主動申請低保，積極走出低保”的觀念深入人心，真正形成低保“進出兩通暢”的機制。

第3篇：低保工作存在的問題及建議范文

關鍵詞 農村 最低生活保障制度 研究綜述

一、建立農村最低生活保障制度的必要性

1、建立農村低保是維護農村貧困人口基本生存權利的客觀需要

最低生活保障制度是一條“生命線”，保障農村貧困人群最低的生活需求，維護其生存權利。建立農村低保制度對于解決農村居民貧困，實現廣大農民群眾的“生有所靠”，具有不可替代的作用。現階段，我國農村扶貧工作的現實選擇是農村低保制度的實施。作為農村社會保障體系的最后一道“安全網”，切實保障農村貧困居民的基本生活權利，迫切需要建立農村低保制度（趙慧珠、陳景云，2008）。

2、建立農村低保是促進農村經濟發展的現實需要

目前，我國城鄉二元結構的問題依然突出，城鄉矛盾依然存在。完善的農村低保制度，不僅直接有助于全國農民增強消費能力，拉動經濟增長，而且有助于促進農村勞動力的流動，有助于促進農業生產資料的流轉，從而促進農村經濟乃至全國經濟的發展。

3、建立農村低保是健全、完善農村社會保障制度體系的需要

農村低保是農村社會保障體系的最低保障要求。建立法制化、規范化和科學化的農村低保制度，有利于農村社會救助體系的完善與豐富，保障農村社會保障體系的健全、完整。

4、建立農村低保是避免兩極分化、緩釋社會風險的需要

低保制度在維護貧困人群基本生存權利的同時，通過現金補助對農村貧困者進行了收入再分配調節，縮小了貧富差距，緩解了社會矛盾，對穩定社會、促進經濟發展創造了良好的社會環境。

二、農村最低生活保障制度建設中存在的問題

1、低保對象的識別和瞄準問題

準確識別低保對象是目前農村低保實施的關鍵。當前，學者們普遍認為農村低保對象的界定存在困難（韋璞，2013；王春亮，2014；劉養卉，2014；何植民等，2015），究其原因在于農戶的家庭收入難以核算（崔義中、趙可嘉，2010）。與此同時，低保對象的確定程序也存在不規范（張聞達，2013），促使低保對象瞄準過程中存在偏誤（易紅梅、張林秀，2011；李合偉、蔣玲玲，2012）。而低保對象本身，因自身的權利意識尚未覺醒、誠信意識不強，也影響了低保瞄準的精確性（田北海、李春芳，2012）。

2、低保標準制定問題

低保標準的高低決定了低保制度保障范圍的大小和低保制度實施的效果。當前農村低保仍存在保障標準偏低的問題（李淑娟，2012；顏凱，2012），許多地方受制于當地財政狀況，實際操作中存在著“以錢定人，以錢定量”的做法，使得農村低保標準僅停留在食物保障方面。

3、財政支撐能力問題

財政支撐能力是農村低保制度順利實施的有力保證。當前，關于農村低保財政支撐的研究主要集中體現在：一是關于農村低保資金的來源。多數學者基本認同這一觀點，即低保資金由財政提供。財政只要拿出其總收入的0.33%～0.5%，就足以支撐農村低保制度的建設。二是關于低保資金分攤比例問題。目前普遍做法是中央財政和地方財政共同承擔。地方基層財政負擔為主，中央及省級財政進行及時補貼。

三、建立和完善農村最低生活保障制度的對策建議

1、準確的界定低保對象

在具體操作上，可從多角度入手，建議開發低保對象識別技術（張偉賓，2010）；或建立流動性低保對象確立制度（王靜，2014），或提倡農民參與方式來確定低保對象（李合偉、蔣玲玲，2012）。在低保對象的選取原則上，學界大多認為應堅持評審程序化、公開化。

2、科學制定最低生活保障標準

低保標準線的科學劃定至關重要。低保制度是農村貧困人群的維持生存的基本保障。因此，低保標準線既要體現能保障貧困者維持基本生存的需求，又能防止因保障標準過高而形成福利依賴。而學者們也各自提出建議：肖云、孫曉錦（2009）利用問卷調查相關數據，提出“水漲船高”的低保標準對策，即農村低保標準應隨經濟發展和物價水平的變化而變動；顧文靜（2011）從效用均等角度提出農村低保標準的制定應兼顧低保人群的基本生存需求與公平因素；更有學者通過改進后的ELSE計量模型來探討全國及各地區的低保標準指標，為低保標準的制定提出新思路（米紅、葉嵐，2010）。

3、低保資金的籌集與管理

資金的籌集與保障是建立農村最低生活保障制度的核心與關鍵。胡娜（2012）認為，農村低保資金應走多元化道路，拓寬籌資渠道。合理分擔低保資金的責任比例，優化渠道分級負擔，建立以地方財政資金為主，社會民間資金為輔的資金籌措機制。同時，將低保執法程序透明化，確保農村低保救助金能真正流向低保對象手中，促使農村低保制度的實施程序更加科學、規范、民主、透明。

四、結語

關于農村低保制度的研究，學者們從不同角度進行了探討，取得了較為豐富的研究成果，從理論上完善農村低保制度的內容，保證了我國社會保障體系理論的完整。同時，也存在一些值得進一步研究的問題。農村低保制度的政策實施過程與效果的系統分析框架與評估工具較少，農村低保制度與當前農村其他救助項目間的銜接與整合研究成果相對較少，城鄉二元結構框架內農村低保制度如何運行和演進等問題，都還需進一步深入研究。這些不足之處都為農村低保制度的擴展研究留下了空間，有待我們更進一步探索。

參考文獻：

[1]金玲.建立最低生活保障制度的必要性和策略研究[J].新經濟，2014（3）：81.

[2]關信平.論中國農村社會救助制度的目標、原則及模式選擇[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2006（6）.

[3]崔道忠.國內關于農村最低生活保障制度研究綜述[J].時代經貿，2012.

第4篇：低保工作存在的問題及建議范文

關鍵詞：農村最低生活保障；問題；對策；研究綜述

國外學術界關于最低生活保障制度的研究已相對成熟，但是由于主要發達國家社會保障制度安排不因城鄉地域差異而設定，研究對象并不明確將低保劃分為城市低保與農村低保。因此，農村低保制度是一個有中國特色的現實課題，是中國“三農”問題的焦點。從制度安排視角尋求完善農村低保制度的有效路徑，對于統籌城鄉發展、構建社會主義和諧社會，逐步消除貧困、全面建設小康社會，加強“三農”工作、推進社會主義新農村建設具有重要的理論價值和現實意義。

然而長期以來，我國社會保障體系的構建呈現出明顯的“路徑依賴”特征，農村社會保障缺位的現象幾乎達到了靜止的均衡狀態。受其影響，學者們對我國農村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態，直到1996年民政部在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農村低保制度的試點，學術界對農村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來農村低保由試點到推廣的運行，國內對該項制度的研究取得了長足進步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結合我國宏觀經濟社會環境和農村低保運行狀況的變化。本文主要從農村低保制度實施中存在的問題和完善農村低保制度的思路對策兩個方面對已有的研究成果進行歸納梳理，以期為相關問題的未來研究提供借鑒。

一、關于農村低保制度存在問題的研究

學術界對農村低保制度的研究是隨著該項制度在全國各地農村陸續建立而逐漸展開的。歸納起來，農村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。

（一）農村低保資金落實難

1、農村低保籌資責任主要由地方政府承擔是導致大多數經濟欠發達地區救助資金落實難的主要原因。郭海清認為，我國城市低保制度之所以能夠普遍建立起來，關鍵在于政府資金上的保證，但是這種主要靠下級財政籌措資金的辦法，在經濟條件好的地方可以維持，在經濟欠發達地區維持難度很大，這直接影響到了農村低保制度的建立。范利祥指出，縣、鄉財政緊張，村級財政沒有穩定的來源，因此農村低保大面積推廣還存在不少難題。

2、為保證農村低保制度的運行具有穩定和可靠的資金來源，中央和省級政府必須扮演更加積極的角色。賀大姣指出，迄今為止中央財政并沒有對農村低保資金做出具體的安排，這顯然是不合理、不公正的。鐘曉敏指出，低保資金應由中央或省一級政府通過一般性稅收來籌措，并且通過財政轉移支付來補償。

（二）農村低保標準的保障力度不足

張時飛從農村低保標準、月人均救助額、農村和城市的低保標準差距三個方面對遼寧、河北兩省的農村低保制度的救助水平進行了考察和比較，他們認為，如果低保標準絕對水平太低或相對水平（城鄉）相差太大，則不能達到保障農村低保對象最起碼的生活水平從而穩定社會的政策目標。

保障力度不足的根源在于現行低保標準的制定方法存在著重大缺陷。洪凱指出，現行農村低保標準是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級以上地方政府按維持當地農民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并根據當地經濟發展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價水平變化等情況進行調整。現行農村低保并不是包括教育救助、技能培訓、醫療救助等改善人力資本、提高自身發展能力所需的“發展保障”。

（三）農村低保對象難以識別

和城鎮居民相比，農村居民收入有其自身特點，使得在收入界定上存在困難。呂學靜認為，困難主要表現在以下方面：收入的不穩定性，除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性；由于農村養老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口其生活、就醫、子女求學等方面的困難加大。王增文進一步指出，由于我國農村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核低保對象時，對困難家庭的收入計算雖有統計部門提供的計算農村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難。

（四）農村低保管理體制不完善

規范化的管理是農村低保工作質量不斷提高的重要保障。李文新認為，在戶籍制度放開、人口流動頻繁的新形勢下，農村低保工作管理難度進一步加大。由于農村居民居住地相對分散，而基層民政部門人員較少，由鄉村兩級逐一調查核實的工作量較大。洪凱經過調查后指出，目前由于地方財力所限，許多地方都沒有將低保工作經費打入低保預算，也缺乏有效監督農村基層干部在低保物資和服務分配行為的保障措施，這難以避免基層干部在實際操作中照顧親朋好友或有意多報低保對象數量及瞞報低保對象收入水平等問題。

二、關于完善農村低保制度思路對策的研究

針對農村低保制度設計及其在執行過程中出現的問題，學者們從不同層面提出了完善的思路對策，主要集中在以下幾個方面。

（一）建立穩定的資金籌措機制

穩定的資金來源是建設農村低保制度、建立對農村特困群體長效救助機制的關鍵因素。學者們對完善農村低保的資金籌集渠道進行了較為深入的探討，概括起來主要有以下觀點。呂學靜認為，省以上財政尤其是中央財政應進一步加大轉移支付力度，中央財政盡早安排農村低保資金，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區，省財政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難的市、縣。他參考國內外經驗進一步提出，省以上財政投入以不低于資金總量的70%為宜。劉玉森等學者提出將部分個人收入所得稅納入農村低保資金的建議。他們認為，與其用開征社會保障稅的措施來確保低保資金供給，不如直接明確目前征收的個人所得稅的用途，目前我國的個人收入所得稅已達上千億元，從中拿出一部分用于農村低保是可行的。他們還提出將部分福利彩票銷售收入納入農村低保資金的設想。

（二）準確界定農村低保對象

學者們對如何準確界定農村低保對象的研究主要包括兩方面內容。一是對低保對象涵蓋面的研究。例如，戴衛東具體地提出，低保對象的確定標準分為四類：家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶；家庭勞動力嚴重殘疾生活確有困難者；家庭勞動力因常年疾病確有困難者；家庭主要成員因病、災死亡而子女均不到勞動年齡生活特別困難者。二是對低保對象識別方法的研究。上文提到，農民收入具有其自身的特點，因此，農村低保對象的識別并非易事。對此，洪凱提出，要建立簡便有效的農民實物收入、勞務性收入、財產性收入和贈予性收入申報評估制度和相關評估標準，同時要建立農民財產和農民消費評估制度及評估標準；對財產數量及消費水平超過標準的農民，即使收入低于低保標準也不能納入低保范圍。王萍認為，要探索和完善農村貧困家庭收入的計算辦法，增強政策的可操作性；針對家庭收入難核定問題，要積極開展專題調研。她同時提出，要明確年度中因災致貧的救助與低保工作關系，對于遇到突發性自然災害造成生活困難的群眾，在當年將按照現行的救災救濟制度，通過救災資金給予臨時救助，次年在低保滾動管理中，按既定政策統一評定低保對象。

（三）科學確定農村低保線

低保制度能否發揮其應有的作用，關鍵在于能否科學地確定低保標準。針對目前低保標準偏低的原因，學者們對如何確定農村低保線進行了不少的探索，較有代表性的觀點有：

在保障標準的制定原則上，洪凱認為，應變生存保障為發展保障，逐步將低保對象的就業培訓、子女基礎教育、基本醫療保障和基本住房保障等支出列入農村低保范圍。對財力暫時不足的地區，可根據財力和其他條件先易后難、突出重點、分階段提高農村低保標準。但李文新卻認為，低保制度的功能是滿足困難群眾最基本的生活需要，其保障標準應根據當地最基本的生活消費水平確定，不宜包括其他諸如醫療、教育等消費的需要。

在保障標準的制定方法上，張平平、尹潔認為，首先以省為單位測算全省的農村低保平均標準，乘以區縣的平衡系數，再考慮適當的調整數，最后所得即為區縣的低保標準。在如何具體計算各地農村低保標準方面，呂學靜提出，較為科學可行的最低生活保障線應為農民人均收入的28%左右，由于各地的經濟發展水平不同，參照系數亦有差異。

（四）規范和細化農村低保管理工作機制

良好的制度與有效的管理從來就是有機統一的，要做好農村低保的制度設計，必須與有效的管理有機結合。其中，農村低保資金的管理問題最受學者重視。呂學靜指出，應正確選擇農村低保資金管理方式，各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協議，按時發放。董麗則從會計核算的角度分析認為，低保資金在會計核算時應設置相應的債權債務賬戶——“應收最低生活保障金”和“應付最低生活保障金”，此外還應該設立用于核算農村最低生活保障資金的“基本戶”，并專款專用。

三、現有研究成果的局限性與進一步研究的思路

上述文獻對農村低保面臨的問題進行了細致的分析，并提出了有針對性的政策建議。這些創造性的研究成果，有助于人們更充分地認識到政府在農村低保資金投入上所應承擔的責任，以及政府提高農村低保標準的必要性和緊迫性，拓展了農村低保問題研究的視野，啟發了人們進一步開展相關研究的思路，從而也為筆者系統深入地研究該問題奠定了良好的基礎。然而，現有的研究也存在明顯的局限，尤其是對我國作為發展中大國的農村現實國情的挖掘仍顯不足，這與我國農村低保制度改革的現實要求尚有一定的差距。具體地說：

第一，農村低保財政轉移支付制度的不完善是低保資金落實難的重要原因，已有研究大多限于定性分析。筆者擬在研究方法上有所創新，即通過建立博弈模型，得到地方政府在爭取上級政府低保資金轉移支付時的行為函數，進而從我國的政府體制這個角度剖析其深層原因。

第二，現行農村低保水平是學者們研究的熱點，但筆者認為，已有研究并未很好、系統地分析這個問題：這類文獻僅從低保戶需求的角度分析低保水平；評價方法偏于主觀且屬靜態分析。筆者從低保戶的需求和政府的供給兩個方面對現有低保水平進行綜合評價，并運用計量模型對低保標準的動態變化加以客觀研究，以突出制度演變的動態特征。在此基礎上提出“分層梯度式”低保標準體系，可以為政府科學制定低保標準提供方法上的借鑒。

第三，對低保標準應包含的參數，學者們有不同的認識，筆者認為，研究這個問題時應有適合的分析工具和科學的方法體系。筆者擬將ELES模型引入低保戶生活保障力度的研究中，并對該模型進行了改進，使其能幫助我們判斷低保標準應包含的參數。

第5篇：低保工作存在的問題及建議范文

一、指導思想

堅持以扶弱救困、服務民生為宗旨，認真踐行“三嚴三實”要求，嚴格依法救助，回歸低保托底作用，打造陽光、高效、廉潔低保，建立風清氣正、崇廉尚實的低保新常態。

二、整治時間

2015年6月10日至8月31日

三、工作任務

一是全面糾正低保亂象問題，嚴格實行依法救助，對低保中存在的低保對象不準確、低保資金挪作他用、低保相關政策落實不到位、搭車收費等問題，進行全面整改糾正，嚴格杜絕“關系保”、“人情保”、“土政策保”，嚴格實行干部近親屬享受低保備案制度。

二是篩查低保審查中的違規違紀線索，對在低保整治中發現問題，及時整改到位；發現違紀違規行為，提請片區紀工委和安排鎮紀委調查處理。

三是規范低保審查程序，對未開評議會議評定低保、無申請資料享受低保、未組織入戶調查、低保未公示等現象，進行嚴格清理整治。

四、整治內容

（一）違反低保政策、擴大低保保障范圍的保障人員，尤其是將低保資金集中用于征地、搬遷、集體公益性事業或作為處理上訪、安撫下崗失業人員等“土政策保”、群眾反映強烈的“關系保”、“人情保”；（二）借名額、指標限制等，由多戶均分低保金的“一戶多折”的問題；（三）低保資金未到戶，存折由村（社區）干部保管并領取資金或由他人領取資金等虛報、冒領、截留、挪用和貪污等問題；（四）干部職工家屬不符合低保享受條件違規享受低保的問題；（五）嚴格清退不符合低保保障條件的對象；（六）停發“一折多戶”低保金；(七)嚴格追繳截留、冒領、挪用、貪污的低保金；(八)嚴格落實調查核實的主體責任；(九)全面排查匯總違規違紀問題線索；(十)清理在低保評定中的搭車收費現象；(十一)清理應保全戶未保全戶現象，嚴格按照低保政策規定，對共同生活的家庭成員進行認真甄別，重新核定家庭成員；(十二)在低保入戶清查工作中，要及時主動發現，把符合低保條件而沒有提出申請的困難家庭，按程序及時納入低保保障范圍。

五、整治步驟及措施

（一）自查自糾階段（2015年6月10日至7月20日）

各村（社區）要高度重視，集中所有人力，落實好主體責任，成立以支部書記任組長的低保專項清理整治工作領導小組，迅速召開村民大會，全面安排部署，務必做到戶戶篩查、戶戶見面、戶戶整改，采取鎮駐村（社區）干部、支部書記、主任、督查員簽字確認的辦法，認真開展自查自糾，堅決取締“關系保”、“人情保”，限期清退將低保資金集中用于征地、搬遷、集體公益性事業等“土政策保”。各村（社區）要將享受“土政策保”人員花名冊（表格附后）匯總并簽字蓋章，于2015年7月20日前上報鎮民政辦。7月20日前凡自查并自糾的不予追責，凡7月20日后在核查及抽查中發現的及今后檢查出的將從嚴處理。

（二）核查階段（2015年7月21日至8月10日）鎮紀委將對各村（社區）履行主體，開展低保專項整治情況進行監督檢查。一查整治全程記實情況，看清理整治是否走過場；二查相關賬目、資料，看是否弄虛作假；三查城鄉低保資金流向，看是否真正發放到應享受群眾手中。

（三）抽查階段（2015年8月11日至8月31日）一是審查。根據各村（社區）上報情況，由鎮民政辦牽頭組建專班，將對各村（社區）清理整治結果全面審查。重點審查各村（社區）整改是否徹底、措施是否到位、建議是否可行。審查中發現違背低保政策的，未整改或隱瞞不報的，發現違紀問題線索，3個工作日內報鎮紀委從嚴處理。二是抽查。鎮紀委根據鎮民政辦審查情況，結合掌握的問題線索和舉報，將對低保專項整治結果進行抽查。凡整治工作欺上瞞下、弄虛作假、走過場的嚴格追責。

六、工作要求

（一）高度重視，強化領導。各村（社區）要統一思想認識，精心組織安排，落實責任，狠抓整治。本次清理整治，村（社區）支部書記為第一責任人，村（社區）主任為主要責任人，村（社區）干部為直接責任人。鎮黨委、政府將對低保清理整治工作進行全程指導、督查、綜合評估，評估結果納入年終績效考核。

第6篇：低保工作存在的問題及建議范文

關鍵詞：低收入群體；政策執行；監督；完善

一、前言

近幾年，城鄉居民的生活水平有了較大提高。但是，由于自然條件和社會經濟方面等各種因素的影響，目前仍然有部分群眾生產、生活相當困難。如何執行好城鄉低保政策，讓這些困難群體通過社會低保救濟，享受經濟社會發展的成果，促進社會和諧，保持社會穩定成為擺在我們面前一個現實問題。

二、當前城鄉低保政策在執行過程中存在問題

1、低保工作難度不斷增加。城市居民最低生活保障實行差額補貼，因而如何準確核算低保對象的家庭收入成為關鍵的環節。一些家庭不愿意披露自己的真實收入，申報時隱瞞不報；一些家庭的種、養業的收入亦難以計算，受這些因素的影響，要準確計算出哪些家庭月人均收入在最低生活保障線以下就很困難。

2、低保管理機制尚不健全。目前的低保管理制度存在著一定的漏洞，沒有建立起促進有勞動能力低保對象就業、再就業的激勵機制，相當一部分有勞動能力的人放棄勞動機會，導致“應保盡保”在一定程度上滋生助長了“不勞而獲”的懶漢，影響了低保政策的實際效果。同時，低保工作人員力量不足的矛盾也比較突出，低保工作中的動態管理、入戶了解、跟蹤調查等工作難以做深做細。

3、基層執行力量薄弱。各鎮、各社區配備一個民政助理員，除了執行低保工作的審核審批以外，還要全面負責救濟救災、社會福利、優撫對象等一系列事宜，使其沒有精力完成日趨繁重的低保政策執行任務。

三、執行低保政策過程中存在問題的原因分析

（一）低保信息掌握難。隨著時代的發展和社會的進步，部分條款已經不能適應現實的低保政策實施的需要，不符合與時俱進這個指導原則。如按照低保管理的發展需要，我們必須對低保用戶的經濟收入及變化進行動態監控管理。但是，原有的低保政策僅要求對低保戶每年實行一次審核管理，沒有要求進行動態管理，無法做到隨時掌握低保戶經濟條件的變化。加之一些單位不愿意提供真實的收入證明，給低保工作者核定家庭收入帶來了一定困難。信息掌握準確的難度影響了對低保對象的正確判斷。

（二）管理體制不合理，基層人員素質低、效率不高。隨著全社會對民生問題的重視，民政部門所承擔的任務也將越來越重，現行基層執行力量根本無法保障低保工作的質量和公開透明度。由于大部分基層民政管理機構工作人員缺乏必要的現代辦公技能。相當一部分基層民政干部不會電腦操作，不能獨立完成低保資料輸入和信息處理，工作效率低下，很多重要的統計數據不能及時上報，導致無法及時對低保申請對象進行審核調查，低保政策執行效率極其低下。更為嚴重的是，由于部分基層管理機構對涉及民政的政策法規不熟悉，導致在執行政策法規時，無法提高執行效率，導致政策落實上有偏差，使一些與困難群眾切身利益相關的群眾反映最敏感、反映最強烈的社會熱點問題不能及時解決。

四、改進低保政策執行的建議

（一）優化現行低保政策

1、切實搞好政策規劃。想搞好民政事業發展的長遠規劃，將民政事業納入本地經濟社會發展計劃和年度工作目標管理考核內容，充分認識到做好民政工作特別是低保工作對維護基層社會穩定、促進基層社會和諧的重要性，實現在執行政策的過程中能有效堵塞漏洞。基層要將民政低保工作與計劃生育、發展經濟和稅費上繳工作一致對待，提高民政工作地位，在人員安排、經費保障優先考慮，確保低保等民政類政策得到較好落實。

2、規范低保對象界定操作。切實依據經濟社會發展新形勢新變化，不斷完善低保業務辦理流程，進一步規范城鄉低保申請對象的界定程序，嚴格規范低保經費發放程序。考慮到低保申請對象其經濟收入的不穩定性給界定的工作的難度，要充分發揮民政部門、基層民政辦、村（居）委會三級聯動作用，及時掌握低保對象及申請對象的經濟收入狀況，規范低保對象的進出口渠道，實現動態管理。建立健全責任追究機制，對相關部門及單位給低保申請對象出具虛假醫療證明、收入證明，影響低保評定及收入界定工作的要追究其責任，確保真正有困難的群眾能及時得到有效救助。

（二）多管齊下，嚴格執行各項政策

1、提高基層干部服務隊伍素質。要充分發揮民政主管部門作用，全社會和各個部門、各單位都要顧全大局，擔負起應負的責任和義務，協助民政部門做好低保政策執行這項工作，真正把政策落到實處。

2、加強教育培訓，提高基層辦事效率。一是加強思想道德和職業道德教育，突出“民政為民”的工作宗旨，教育、培育民政工作者愛崗敬業樂于奉獻精神，提高為民服務意識，切實做好基層低保工作。二是加大對民政干部業務知識培訓，不斷提高基層民政干部的知識層次和能力水平，使他們具備應有業務素質，能勝任本職工作。三是適應現代民政工作要求，加大對民政干部現代信息等專業技能的培訓力度，使廣大基層民政干部能熟練掌握現代辦公設備使用技能，適應新時期民政工作發展需要。

3、科學合理配置基層管理職能。改變傳統單一地按行政建制設立基層民政助理員的方法，，實行專職專人負責，減少兼職，明確其工作地位，確保基層工作能高效快捷、事事落實，保障低保政策在基層能得到有效落實。

（三）切實加大監督管理，維護低保實施對象合法權益

1、完善審批政策，確保公平公正。出善低保制度的實施辦法及一系列相關政策，應明確各相關部門要積極支持低保制度建設，負起相應的責任。同時，要嚴格審批程序，完善檔案資料，實行陽光操作，增強透明度。衛生部門要實事求是地出具病志病歷和診斷，不得出具虛假證明材料；下崗職工原所在單位要實事求是地出具家庭收入證明，不得出不實證明；對出具虛假證明者，一經查實，要嚴肅黨紀、政紀，予以查處。總之，要通過實際的有效工作，確保符合條件的都能享受低保，防止不符合條件的騙取低保，促進公平公正，維護低保實施對象合法權益，樹立政府的良好形象。

2、加強監督管理，規范低保程序。針對當前存在的問題，有針對性地修改、補充、完善現行的城鄉居民低保管理辦法，做到統一政策、統一標準、統一審批程序、統一核算方式和辦法。要明白對政策執行活動實行監督的實質就是對政策執行者運用權力的制約，為確保低保政策執行過程的公平公正，需要進一步明確政府、民政局、鎮街、社區（村）及從事城鄉低保工作人員的相應責任，確保城鄉居民最低生活保障機制安全、有效地運行。

參考文獻：

第7篇：低保工作存在的問題及建議范文

一、抓好組織財政收入工作，收入預算進度超額完成。按照年初預算安排和目標責任制的要求，積極抓好組織收入工作。首先明確目標和任務，抓好落實。加強二稅一庫的聯系溝通，建立信息相互溝通，數據相互交流，情況相互通報的工作機制，及時協調工作中存在的問題，疏通稅款流通渠道，及時把握收入進度，責成專人及時從金庫取得報表，掌握各征收部門的情況，按要求報領導審閱，督促各部門及時均衡入庫。加強收入預算分析，準確把握經濟運行過程中出現的新情況、新問題以及對財政的影響，及時提出意見和建議，確保預算收入任務的完成。

二、靈活調度資金，較好地保證了人員工資等重點支出需要。針對資金供需矛盾突出的現實，在預算執行中堅持有保有壓，突出重點，對各項專款和各單位申請資金的報告，視可能妥善安排，并做好宣傳解釋工作。通過努力，上半年支出預算執行情況良好，突出表現在以下方面：一是較好地保證了全縣行政事業人員工資的發放。二是保證了企業養老、老干部醫療統籌、醫療保險，農村新型合作醫療等社保資金的及時兌現，切實維護了社會穩定；三是對支持經濟發展和基礎設施的資金安排得到妥善安排。

三、是認真、及時地做好了20__年度財政總決算及部門決算工作。自省財政廳布置決算會議后，根據省廳會議精神，我們認真學習了與決算有關的文件、制度以及編表說明等，同時與各股室密切配合，與國、地稅部門及各行政事業單位聯系，核對收入、支出數字，做到收入與國庫一致，與征收部門一致，撥款與局內各股室一致，與單位一致，為此做了大量工作，圓滿完成20__年財政決算工作，并報經縣人大常委會議通過

四、是配合有關股室，使用省廳的部門預算軟件，認真做好20__年部門預算編制工作。為進一步推進我縣公共財政支出改革，建立適應市場經濟要求的公共財政支出框架，規范預算管理，增加預算的透明度和約束力，在總結我縣以前年度編制綜合預算經驗的基礎上，我們配合各股室，按照“零基預算”的要求，按“自上而下、自下而上，兩上兩下”的程序，結合省廳的部門預算編制軟件，編制了20__年縣本級部門綜合預算，減少人為因素造成的不合理現象，確保預算的公開、公平、公正，使預算編制更加科學合理。

五、是配合審計部門，順利完成20__年同級審計及上審下審計工作。在審計過程中，及時提供相關資料，積極配合，虛心聽取審計部門提出的意見和建議，并在工作中加以改進，提高自己的業務水平和自身素質。針對審計所提意見和建議，對存在的問題提出了整改措施并認真落實了整改。

六、是認真細致地完成了20__年政府債務表填報工作，并及時做了匯總上報。

七、做好財政供給單位人員信息系統數據審改及數據更新的布置、填報、審核和上報工作，高質量的完成了任務，為加強預算管理，提高財政信息化水平打下了堅實的基礎。

八、是認真細致的做好教育化債工作。按照縣化債工作安排，對義務教育的債務化解的款項支付順利落實。

九、做好國庫集中支付轉軌階段的準備工作，安排相關人員去外地學習。

十、做好日常核算工作，每月及時與收入單位對賬，做到收入與入庫數一致，按時向上級財政部門報送旬報、月報、非稅收入月報、預算外資金財政專戶收支月報等各種報表，定期向縣領導及局領導報送每一階段的收入、支出等相關資料，及時反饋我縣財政收支方面的信息，供領導決策參考，為此我縣的財政信息工作受到省廳及市局的表彰。

十一、在做好基礎工作的同時，預算股全體同志利用空閑時間共同學習國家有關文件、《安徽省預算監督條例》，努力學習業務知識，提高自身的業務素質，樹立社會主義職業道德觀念，忠于職守，刻苦鉆研，團結協作，共同努力搞好我縣預算工作。

下半年工作計劃：

1、準備20__年財政決算及20__年上半年預算執行情況報告。

2、對同級審計所提問題落實整改意見和建議。

3、集中支付業務學習，并配合搞好培訓工作。

第8篇：低保工作存在的問題及建議范文

一、扶貧開發與農村低保實施中存在的問題

扶貧開發工作與農村低保工作是相互銜接，相互補充的，只有合理配置二者的社會資源，做到人盡其才、物盡其用，充分發揮兩方面的優勢，才能充分發揮扶貧開發工作和農村低保制度的作用。但是，由于這兩項工作分別屬于性質不同的兩個部門實施，又因部門之間統計口徑不同，實施辦法和方式不同，故而二者在實施的過程中必然存在一些問題。

1、扶貧開發扶持與農村低保對象識別機制有待進一步完善。在扶貧開發扶持和農村低保對象識別過程中，扶貧、民政部門由于受工作經費缺乏、工作人員素質參差不齊及統計口徑不一等影響，很難百分之百準確確定扶貧、低保對象，難免會出現該扶貧而沒有扶貧、該低保救濟而沒有享受低保救濟的現象。

2、現有低保資金有限，不能達到“應保盡保”。如我縣屬國家扶貧開發工作重點縣，縣財政困難，拿不出更多的配套資金落實農村低保，致使低保標準低。據統計，2008年全縣有貧困人口32041人，占總人口的6.96％；納入農村低保的貧困人口只有18830人，占貧困人口的58.7％，還有41.3％的貧困人口未享受農村低保。另外，低保補差也較低，2008年我縣農村低保人均補差只有52.7元。

3、扶貧開發與低保政策的實施，滋長了部分貧困戶懶惰之風。新階段的扶貧開發工作和現行的農村低保政策，覆蓋面廣，滋長了部分人的懶惰習慣。如有些貧困戶，自定為低保戶以后，每個月都往銀行跑，看政府是否把錢存入折子，一旦進賬則取出消費一空。此舉一方面反映出貧困戶確實貧困，家里的大部分開支寄希望于低保金；從另外一方面反映出部分貧困戶“等靠要”思想嚴重，對發展生產存在畏難情緒，邁不開步子。

二、加強扶貧開發與農村低保相互銜接的對策建議

低保維持生存，扶貧促進發展，兩者相輔相成、互為補充、并行不悖、功能各異，不能互相替代，是今后我國完善扶貧戰略不可缺少的兩個重要組成部分。農村低保是消除絕對貧困現象“兜底性”的制度安排，而扶貧開發則是實現脫貧致富的必由之路。因此，只有把開發式扶貧方針與實現農村最低生活保障制度有效銜接起來，才能解決農村貧困人口脫貧致富的問題，促進農村社會經濟又好又快發展。

1、建立健全貧困識別機制。實現扶貧開發與農村低保兩項制度有效銜接，首先要設計一套統一的貧困識別辦法，確定哪些是低保戶、哪些是扶貧開發工作對象、哪些是低保與扶貧交叉扶持對象；然后通過政策銜接、程序銜接、措施銜接等，分門別類地強化各項扶持措施。如低保標準低的，差口部分由扶貧資金解決；低保指標有限，指標外的靠扶貧資金解決；有勞動能力的貧困人口不能靠低保，而要靠扶貧開發來幫助其發展生產、改善環境、擺脫貧困、走向富裕。

2、農村低保制度的建立應穩步漸進、逐步完善。最低生活保障制度，是一種有限的普遍享受的政策。因此，最低保障標準的確定，既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要防止因保障標準過高而養成懶漢的傾向。因此，農村低保制度的建立和實施，必須是有計劃的、漸進的，盲目推進或過快推進，均可能產生較大的負面影響。

3、適時調整扶貧開發政策措施。在全面實施低保這一新形勢下，要按照與時俱進的要求，適時調整扶貧開發政策措施，使之與農村最低生活保障制度相銜接。

(1)調整扶貧開發工作重點。在今后的扶貧開發工作中，應將工作重點從著重對個體貧困戶“輸血式”的扶助救濟，轉變到著重為貧困地區發展生產提供扶持的“造血式”扶貧方式上來。通過大力加強通村水泥路、水利設施、村小學校等基礎設施建設，大力支持臍橙、加工橙、煙葉等農民增收效益明顯的農業產業發展，大力扶持未能上大學、高中的初、高中畢業生免費讀中專、學技術，為脫貧致富奠定基礎。

第9篇：低保工作存在的問題及建議范文

關鍵詞：民族地區；農村最低生活保障；目標瞄準；生計資產

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）03-0061-05

一、研究背景與邏輯起點

農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保制度）的目標是穩定、持續、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。影響農村低保制度目標實現程度的主要因素包括救助的方式（輸血式救助、造血式救助）、救助的力度與覆蓋面，以及救助對象的瞄準。在2007年《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》的政策設計中，農村最低生活保障政策瞄準的對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病致殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成“生活常年困難”（即赤貧）的農村居民。但在實際的操作過程中，“生活常年困難”（赤貧）的標準如何界定，農戶的年人均純收入如何計算和衡量，家庭和共同生活的家庭人口如何界定等瞄準技術和研究視角，恰恰是目前各地縣市政策實踐者們最欠缺和最需要的。

在農村低保制度保障對象的瞄準理論研究方面，部分學者已經進行了開創性研究。但總體而言，理論界在“貧困”的維度、貧困與農戶脆弱性（如因病返貧）、貧困與農戶風險等理論框架和計算方法等方面仍存在較大分歧。顯然，“收入”只能反映農戶貧困的一個方面，而不能反映收入之外其他維度的貧困。

從可持續生計的角度，英國國際發展署（DFID）將“貧困”界定為“由于不可持續的生計而造成的一種極端貧困狀態”。并在此定義的基礎上建立了“赤貧指數”。Sharp（2003）最早應用“赤貧指數”來衡量埃塞俄比亞的貧困狀況。但客觀而言，其計算赤貧指數的指標和方法仍然缺乏與我國民族貧困地區的結合和轉化；并且其計算赤貧指數的指標往往來源于理論推導，而非理論推導和政策實踐的結合；進行的實證分析也往往是官方提供的宏觀數據，缺乏一線的入戶調查；將研究對象和調查樣本界定為民族貧困地區，以建立適合我國民族貧困地區農村低保保障對象的瞄準技術則更是匱乏。

基于政策實踐的需要，以及理論研究的不足，調查組對湖南省兩個貧困民族自治縣的政策管理和執行部門進行了座談，修正了調查組先前基于農戶脆弱性理論和可持續生計框架理論推導的“赤貧”指數計算指標；然后對當地農村低保的救助對象進行了一線人戶調查，并結合入戶調查的一線數據評估民族貧困地區農村最低生活保障制度的目標瞄準率，嘗試構建民族貧困地區農村最低生活保障目標的瞄準模式。

二、調查地區農村低保制度運行狀況及目標瞄準方法

課題組于2011年7-8月赴湖南省A民族自治縣和B民族自治縣開展調研活動。選擇這兩個縣進行調研的原因是，這兩個縣既是民族自治縣又是革命老區縣，同時還是國定或省定貧困縣，對于研究民族貧困地區農村最低生活保障制度的瞄準效率具有一定代表性。A民族自治縣是國家扶貧開發工作重點縣（即國定貧困縣），居住著侗、漢、苗、瑤等13個民族，少數民族占全縣總人口的87.3%。B民族自治縣是湖南省扶貧開發工作重點縣（即省定貧困縣），居住著侗、漢、苗等15個民族，少數民族占全縣總人口的64%。

此次調研主要從四個角度來考察民族貧困地區農村最低生活保障制度的運作狀況：第一，與縣民政局和扶貧辦的領導和工作人員進行座談，了解當地農村低保制度整體運行狀況，收集相關資料和政策文件，如近三年的工作報告、統計報表、具體實施細則，并征求其對課題組前期構建的“赤貧”指標體系和計算方法的看法和建議等。第二，與鄉鎮干部、村干部進行座談交流，了解當地農村低保制度在基層實施的細節。第三，人戶深度訪談低保戶和非低保戶，了解其對當地農村低保制度的需求和評價。第四，每個縣選擇2個鄉鎮，每個鄉選擇2個村寨，每個村寨隨機選擇35戶左右進行問卷調查，共回收有效問卷260份。

1.調查地區農村低保制度運行狀況

A民族自治縣農村低保工作于2006年7月份全面啟動，同時出臺了《關于建立農村居民最低生活保障制度的實施意見》，將人均年收入低于貧困線的農村居民納入農村低保范圍。截止2011年5月底，全縣共有農村低保對象3800戶8296人，占全縣農業人口的4.13%。全年共發放農村低保金574.20萬元，月人均補差水平為57.7元，農村低保金全部實現社會化發放。

B民族自治縣的農村低促工作是在2003年實施農村特困救助的基礎之上，于2006年底正式啟動的。經過幾年的努力，農村低保享受保障金人員由最初的2164人發展到目前的11810人；保障標準由2006年的420元/年提高到現在的1080元/年：人均月補差由16.8元提高到現在的68元。截止到2011年6月底，全縣共有農村低保對象6462戶11810人，占全縣農業總人口的3.47%。

按照規定，A民族自治縣和B民族自治縣的低保戶主要是由于因病致貧、因災致貧、因殘致貧、失地少地、年老、無子女或一女等原因被確定為農村低保對象。表1中列舉了兩個縣因各種原因被納入低保范圍的人數。

2.調查地區農村低保目標瞄準方法

目前，兩個縣農村低保戶的確定都必須經過村、鄉、縣“二評二審三公示”，即個人申請、村小組評議、村民會議或代表會議復評、鄉鎮審核、縣級審批的工作程序。首先，由基本符合條件的識別對象提出申請，村民小組評議后，村委會、工作組按照量化的指標進行調查核實。其次，召開村民代表會議集中進行民主評議，并對申請識別對象的貧困程度進行排序，經公示和村委會、工作組簽字蓋章把關后報鄉鎮審核。再次，鄉鎮人民政府審核后公示，如公示無異議，經鄉鎮主要領導簽字后報縣審批。然后，縣級由縣民政局審批，并對審批情況進行公示，反饋給鄉鎮人民政府。最后，公示和反饋無異議后，就被確定為農村低保對象。

課題組認為，以這種方式瞄準的農村低保戶必然存在偏差，瞄準遺漏和瞄準漏出現象同時并存。一方面，這種確定方法沒有收集詳細的收入和支出數據，很難精確反映農戶的收入情況。由于缺乏可靠的收入和支出數據，村民委員會只能依賴一些間接的貧困指標對低保申請人資格進行評議，而且絕大多數是以某個特殊個體而不是家庭為單位來確定低保對象。那些家中有人殘疾、長期患病、缺乏勞動力的家庭以及因自然災害暫時貧困的家庭最有可能獲得低保。但是這些家庭中有些并不貧窮，有的家庭中其他成員有一定的收入來源和儲蓄，家庭人均純收入還高于當地的低保線，他們依然被納入低保范圍。另一方面，由于沒有統一的收入和消費支出標準，不同的鄉鎮甚至不同的村寨確定低保戶時采用的收入標準也不相同，從而導致確定的低保目標存在一定的偏差。此次調查中，28.7%的被調查者都表示村里在確定低保戶時存在村干部優親厚友的現象。

3.調查地區農村低保目標瞄準效率

2011年B民族自治縣規定的農村最低生活保障線是年人均純收入1080元，A民族自治縣規定的農村最低生活保障線是年人均純收入1067元。本文將年人均純收入低于1080元的農戶界定為農村低保目標家庭。按照這一政策規定。260份調查樣本中有83戶家庭人均純收入低于1080元這一低保線。因此，這83戶應該是農村最低生活保障瞄準的目標家庭，其他的177戶家庭屬于農村低保非目標家庭。

但在實踐中，260份調查樣本中已經被納入到低保范圍的家庭共70戶，其中有62戶屬于低保目標家庭，目標準確瞄準率為88.6%（見表2）。

從表2中的數據可以得出如下結論：

第一，目標家庭中還有21戶沒有被納入低保范圍，擠出率為25.3%。這主要是因為調查的兩個縣雖然是民族自治縣，但屬于中部地區，沒有享受到西部地區的優惠政策。由于兩縣都是貧困縣，一方面，農戶普遍收入偏低，貧困家庭和低收入家庭數量較多。另一方面，地方財政有限，縣財政能夠拿出的配套資金很少，無法擴大低保覆蓋范圍，導致低保覆蓋面太窄僅為4%左右。這種較大的供需缺口必然會導致較大的擠出率。

第二，非目標家庭中有8戶家庭被錯誤納入低保范圍，漏損率為11.4%。調查組依據國際標準，將當地農村人均純收入的40%作為低收入標準線。即按照湖南省2010年農民人均純收入5622元的40%（即2248.8元）作為低收入標準線。結果發現，這8戶納入低保范圍的非目標家庭人均純收入都在低收入標準線以下，屬于低保邊緣戶。

從總體上看，調查地區農村最低生活保障目標瞄準率還是比較高的，但是25.3%的擠出率和11.4%的漏損率應該引起政策制定者和執行者的關注和思考。這就要求政府不僅要進一步提高農村低保的保障力度，而且也應創新農村低保目標瞄準機制。前者主要依賴于財政補貼，后者就要依賴于一個有效的測量方法。目前依靠現有的做法，在沒有可靠的收入和支出數據的前提下，對于低保戶的識別確實是個難題。因此，本文嘗試采用農戶生計資產測量方法來識別低保對象，試圖提高低保目標瞄準率。

三、基于農戶生計資產測量的農村低保目標瞄準技術

1.民族貧困地區農村低保目標瞄準與農戶生計資產測量

由于“收入”只能反映民族貧困地區農戶貧困的一個方面，而不能反映收入之外其他維度的貧困。因此，要提高調查地區低保制度的目標瞄準效率，前提是準確計量農戶的生計資產，進而確定其貧困程度。可持續生計框架是分析貧困原因、解決貧困問題的一種有效工具。目前使用最廣泛的英國國際發展署開發的農戶可持續生計框架。是用一個二維平面圖來展示生計構成的核心要素及要素之間的關系。在制度、政策以及自然等因素造成的風險性環境中，在資產、政策和制度的相互影響下，作為生計核心資產的性質和狀況決定了農戶采用生計策略的類型，從而導致某種生計結果，生計結果又反作用于資產，影響資產的性質和狀況。

依據英國國際發展署提出的可持續生計的理論框架，Sharp（2003）在對非洲進行的關于“赤貧”的量化研究中認為赤貧指數由三個核心要素構成：一是農戶滿足基本生存需要的能力；二是農戶對那些能使他們擺脫貧困的核心生產性資產的可及性：三是農戶對公共的或私人的轉移支付的可及性。

以上述兩個理論框架為依托，結合調查地區民政等農村低保政策實踐部門的意見和建議，本文將農戶的生計資產分為人力資產、自然資產、物質資產、金融資產和社會資產五大類，并擬在研究農戶五類生計資產配置狀況的基礎上，利用可持續農戶生計框架來識別、測量調查地區農戶的貧困程度。

2.民族貧困地區農戶生計資產測量指標體系構建

課題組設計、修正后的民族貧困地區農戶生計資產測量指標體系如表3所示。其中，民族貧困地區的特殊屬性主要通過二級測量指標體現。

根據表3中各類指標的測量方法和權重設定。就可以分別計算出民族地區每一農戶的人力資產、自然資產、物質資產、金融資產和社會資產等五大類生計資產的分值，而將農戶五大類生計資產加總后的總值就能反映出農戶的貧困程度。

3.基于農戶生計資產測算的農村低保目標瞄準技術及其應用

根據上述民族地區農戶生計資產測量指標體系對每一個調查樣本的五大生計資產總值進行計算，并按照生計資產總值由低到高進行排序。結果發現，調查地區生計資產總值最低的前83位農戶正好都是我們確定的農村低保目標家庭，他們的生計資產總值都低于1.81。實踐中被錯誤包含的8個農戶家庭分別排列在第91位、第95位、第103位、第104位、第111位、第112位、第115位、第114位。表4中列出了按照農戶生計資產總值對農戶進行排列的順序。

按照農戶生計資產測量方法對農戶進行排序，可以把農村低保所有目標家庭納入低保范圍，同時把非目標家庭準確排除在低保范圍之外。這說明利用農戶生計資產測量方法能夠準確地對農戶進行排序，從而提高農村最低生活保障制度目標瞄準率。

四、結論與建議

1.調查地區農村低保存在目標瞄準偏差

本文對調查的兩個民族貧困自治縣農村低保的目標瞄準效率進行了分析，結果表明，農村低保目標的確定存在一定偏差（25.3%的擠出率和11.4%的漏損率）。調查中發現，在基層實踐工作中，絕對貧困戶基本都能被納入農村低保范圍，且不會引起爭議。容易引起爭議、使農戶之間產生不公平感的主要是對于那些接近農村低保線的低收入邊緣家庭的確定，這也是農村最低生活保障制度目標瞄準的難點。年人均純收入在農村低保線附近的農戶，家庭生活狀況有一定的差異，但他們之間差異比較小，而且大家生活水平都不高。采用目前現有的村、鄉、縣逐級推薦審批的辦法很難準確判斷和把握，究竟應該將誰納入低保范圍，這就為人為因素的介入創造了條件，造成基層實踐中還存在一定的目標瞄準偏差。

2.建立基于農戶生計資產測量的農村低保目標瞄準技術

本文嘗試建立了民族地區農戶生計資產測量指標體系，對于每一個調查農戶按照生計資產總值進行排序，并以此為依據來判斷農戶納入農村低保范圍的先后順序。分析結果表明這種方法可以對農戶進行準確排序，農戶生計資產量化方法不僅可以反映農戶家庭收入狀況，而且可以反映農戶的生計狀況，進而較全面地反映農戶整體生活狀況，具有較強的代表性。

在基層實際工作時，這些農戶生計資產相關信息的采集也比較簡單。容易掌握且可操作性強。因此，課題組提出的農戶生計資產量化方法能夠準確辨別農村低保對象，是提高農村最低生活保障制度目標瞄準率的一種有代表性、可操作性強的方法。社會保障部門應該加強對基層負責低保核查工作的人員給予資金補助，使他們入戶調查有資金保障，而不是流于形式，這樣才能保證資料的真實性，并加快電子信息化的建設。

3.加大農村低保保障力度。實現應保盡保