新頒布的土地管理法精選(九篇)

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第1篇：新頒布的土地管理法范文

現將《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》印發給你們，請認真貫徹執行,關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見,收回土地使用權是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進行?！缎姓幜P法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規的規定執行外，土地管理的各項行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照《行政處罰法》規定的程序實施。為了進一步貫徹執行《行政處罰法》和土地管理法律、法規、規章，正確區分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實做到依法行政，現對認定收回土地使用權行政決定的法律性質提出如下意見：

一、依照《土地管理法》第十九條的規定，對用地單位已經撤銷或者遷移的；未經原批準機關同意，連續二年未使用的；不按批準的用途使用的；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，土地管理部門報縣級以上人民政府批準，依法收回用地單位的國有劃撥土地使用權，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規定收回國有劃撥土地使用權，其批準權限應與征用土地的批準權限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三條的規定臨時使用土地，期滿不歸還的，或者依照該法第十九條的規定土地使用權被收回，拒不交出土地的，土地管理部門責令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。

三、依照《城市房地產管理法》第十九條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條的規定在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。

四、依照《城市房地產管理法》第二十一條第二款和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條的規定，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期依照法律有關規定未獲批準的，由人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。

五、依照《城市房地產管理法》第二十五條的規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。

六、依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定，土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。

七、依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條第一款的規定，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回國有劃撥土地使用權的，屬于行政處理決定。依照該條例第四十七條第二款的規定，根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，市、縣人民政府無償收回國有劃撥土地使用權的，也應屬于行政處理決定。

第2篇：新頒布的土地管理法范文

一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。

在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等規定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據，是極其偏面的，是對法律規定的斷章取義。

對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規范中沒有明確的概念或規定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉,包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯營，我國的土地管理法及相關規定是留有一定的法律空間的。

我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。

而《土地管理法》第四十三條盡管規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規定了“興辦鄉鎮企業和農村建設住宅經依法使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l盡管也同樣規定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，但也同樣規定了“符合土地總體利用規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”除外的內容；《鄉鎮企業法》第二十八條“舉辦鄉鎮企業，其建設用地應當符合土地利用總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉鎮企業使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規的規定，辦理有關用地批準手續和土地登記手續”；《決定》第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；《擔保法》第三十六條“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據上述規定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經營的荒地，鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現如下：

1）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉（鎮）村辦企事業單位，或因破產、實施兼并而取得、實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并實現土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；

2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉（鎮）企業，鄉（鎮）公益設施和公益事業建設，或農村居民建設住宅三類情形；實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并獲得集體建設用地使用權的，未經審批不得更改土地性質和用途。

3）程序限定，必須符合土地總體利用規劃，并辦理有關非農建設用地批準手續和土地使用權或他向權登記手續。

以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設用地使用權才為合法、有效。這也是我國法律、法規、部門規章為集體建設用地使用權流轉留存的法律空間。

當然在對待農村宅基地使用權流轉問題和實現承包荒地和鄉鎮村辦企業房產抵押權而引起的集體建設用地使用權流轉問題上，我國有其特殊的規定。

對于農村宅基地使用權流轉問題，我國法律有著這樣的規定，《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規定的農村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮居民不能取得農村宅基地，并沒有禁止可以向農村居民轉讓、出租宅基地及在轉讓房屋時附帶宅基地使用權一同轉讓的規定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定本意，可以一窺究竟。其內在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。

對于實現實現農村承包荒地或農村鄉鎮企業房地產抵押權而取得的農村集體建設用地使用權流轉問題，根據《擔保法》第五十五條規定“依照本法規定以承包的荒地的土地使用權抵押的，或者以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現抵押權后，未經法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實現，實現程序等還有待于明確規定。

二、應在法律層面明確集體建設用地流轉規定，建立合法、有效的農村集體建設用地流轉市場，規范集體建設用地使用權流轉制度。

法律規定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導致人們對法律規定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關于農村集體建設用地使用權流轉問題上，相關規定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。

比如，在對于可以使用農村建設用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內容規定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內容在邏輯上出現了前后矛盾；還比如，在對農村宅基地的取得和轉讓上則沒有給出明確的規定，《土地管理法》第六十二條在規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”同時，卻沒有規定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農村居民變為城鎮居民后擁有農村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規定，而結合《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”規定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉讓除不能賣給城鎮居民外，還是可以轉讓、出租的，其結果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或尋找法律給人們行為留存的空間。

再比如，對于因實施破產、兼并、實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權而獲得農村集體建設用地使用權的，如果其取得主體不是土地管理法規定的三類主體的話，由誰回收集體建設用地使用權，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規定。有的只是個性法律規定，如《商業銀行法》第四十二條規定“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分”，從中存在為實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權的情形。而這些規定僅僅指的是個性主體，不具有規范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規中有進一步如何實現具體針對實現農村集體建設用地抵押權的明確規定。

為此，應首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規章，進一步具體明確規定三種類型集體建設用地使用權取得、流轉的方式、程序和內容。

其次，為配合上述規定，由相應區域范圍內的某一級政府主導分類建立——興辦鄉鎮企業用地、農村建設住宅用地、鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設用地使用權無償取得、劃撥、出讓、出租、轉租、抵押、入股、聯營等的農村集體建設用地使用權流轉統一市場或登記機構，明確規定相應集體建設用地使用權的主體資格、用途申報、相應權利流轉年限、登記、批準程序，規范集體建設用地使用權的流轉。

再次，規定或指導農村集體經濟組織按照《村民委員會自治法》的規定，對集體建設用地使用權流轉建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農村基本經濟制度。

第四，與時俱進，修改不應時代的法律法規，使法律概念與現實相統一。

如《鄉鎮企業法》對鄉鎮企業的定義，“鄉鎮企業”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現代公司制度的日益深入、鄉鎮企業管理機構的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉鎮企業摘掉全民或集體的帽子或現代企業制度的建立，其已經越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設用地的主體，應重新定義，并在相應法律規定中要取得統一。

只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設用地使用權流轉法律制度。使全國各地不斷出現的、在地方性法規或政府規章層次上進行詳細規定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設用地流轉制度。

附：以上文章參考了以下法律、法規、行政法規或國務院頒布的行政規范性文件、部門和地方政府規章：

1）中華人民共和國土地管理法

2）中華人民共和國鄉鎮企業法

3）中華人民共和國擔保法

4）中華人民共和國商業銀行法

5）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）

6）《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）

7）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》

8）《河北省集體建設用地使用權流轉暫行辦法》〔2008〕第11號

9）《河北省農村宅基地管理辦法》［2002］第7號

10）其他省、市集體建設用地使用權流轉地方性法規、部門規定

第3篇：新頒布的土地管理法范文

近年來，我州各級各部門認真貫徹落實土地管理法律法規政策，嚴格耕地保護、節約集約利用土地，依法管理土地，有力地推動了全州城鎮化、工業化進程，促進了全州經濟社會又好又快發展。但是從年土地衛片執法檢查和國家土地督查成都局例行督查我州土地利用管理情況看，有的縣在土地利用管理上有法不依，執法不嚴，違法用地現象還比較嚴重，突出表現在：違反土地利用總體規劃、未報即用、未批先用、邊報邊用、違法占用土地；違法轉讓、出租、買賣土地；不嚴格執行土地出讓招拍掛政策，不執行土地出讓金收支兩條線管理，擅自減收免繳土地出讓金和耕地開墾款；違法辦理土地登記；制訂出臺違反土地管理法律法規的優惠政策。依法整頓土地管理秩序,規范批地、管地、用地行為,進步加強土地執法監察工作，現將有關工作通知如下：

一、高度重視土地執法監察工作

土地執法監察是土地管理的重要手段和措施，管理的最終目的是實現管理者依法管地，用地者依法用地。各縣要高度重視國土執法監察工作，在當前國家擴大內需、拉動經濟增長、土地供需矛盾日益突出的形勢下，土地執法監察工作顯得尤其重要。各縣要進一步加強土地執法監察隊伍建設，在新一輪機構改革中，要充實配強人員，改善土地執法監察工作裝備，配備必要的監察車輛和通訊工具，切實發揮土地監察在巡回監察和案件查處工作中的職能作用，確保土地執法監察工作順利開展。

二、強化土地法制宣傳，增強干部群眾法制觀念

各縣要廣泛深入宣傳土地管理法律法規和《中華人民共和國刑法》中有關土地犯罪條款以及國土資源部、監察部、人力資源部等五部委出臺的《違反土地管理問責辦法》（15號令），要把宣傳的重點放在領導層，教育廣大干部模范執行國家和省頒布的有關土地管理的各項法律法規。紀檢監察、公安、司法機關要主動支持和協助國土管理部門搞好土地法律法規以及相關法律和規定的宣傳教育，有選擇地披露和曝光違法用地責任人的查處情況，提高宣傳實效，形成各級政府依法行政，社會自覺守法的良好風氣。

三、加大土地案件查處力度

各縣要加大土地案件查處力度，土地執法監察工作要貫徹“五個并重，五個為主”的原則，即：農村土地和城市土地監察并重，以城市和城鄉結合部土地監察為主；查處土地違法案件和查處責任人并重，以查處責任人為主；查處和預防并重，以預防為主；外部監督和內部監督并重，以內部監督為主；面上巡查和重點區域（工業園區、礦山、重點項目建設區）巡查并重，以重點區域為主。各縣對轄區內的違法用地案件，要做到發現一起，查處一起，重點查處違反規劃批地用地、未報即用、未批先用、違法土地登記；弄虛作假，核發土地證書；擅自減免土地出讓金、耕地開墾款和非法轉讓土地的行為。對土地違法行為查處不力或不依法查處的，州國土資源局將實行下查一級，處罰上收一級，土地收益和罰沒收入全部解繳州級財政。要建立土地動態巡查責任制，分片包干，責任到人。要提高土地違法案件的發現率、制止率、查處率。

第4篇：新頒布的土地管理法范文

宅基地使用權征收補償現狀

我國目前關于宅基地使用權補償規定尚不統一，《物權法》肯定了宅基地使用權這一權利地位，對于該權利受到侵害時需要補償做出了原則性的規定，《土地管理法》等公法并沒有明確這一權利。以及各地區各異的地方性法規的規定，對于宅基地使用權這一特殊的財產權，其性質與一般財產權利相比較必然存在著許多的特殊性及局限性，加之地方法規對于《物權法》、《土地管理法》彈性規定的自我限定。因此，現今針對這一權利的補償的法律依據上是處于模糊不清的狀態。

此外，目前地方針對宅基地及其上房屋征收補償設定了許多不同的方案，例如，許多地區將宅基地使用權的補償直接與其他補償結合一體，并沒有明確地指出這一權利所得到的補償具體的數額；另有些補償方案中則是直接用貨幣進行補償；還有則是用“以地換地”的方式來補償被征收人因征收而收到的利益損失。

宅基地使用權征收補償存在的問題

法律法規不具體、不明確

1、《物權法》的相關規定

《物權法》中第一百二十一條規定“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、四十四條的規定獲得相應補償?！逼渲小段餀喾ā返谒氖l、四十四條分別是關于征收、征用的補償規定?！段餀喾ā穼φ厥褂脵嘁蛘丶捌渖戏课莸恼魇斩麥鐟玫窖a償做出了明確的原則性規定。

2、《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的相關規定

在《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第三款規定“征收其他土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定?！痹俑鶕湎鄳膶嵤l例《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”在此，集體財產的所有人是集體成員，當集體土地被征收時，集體成員當然享有得到補償的權利，集體經濟組織作為權利人僅能對于其享有的集體土地所有權得到補償。那么，在此土地補償費應理解為僅對宅基地所有權被征收的補償，地上附著物補償費則是對宅基地上的住宅及其附屬設施所有權被征收的補償。如此一來，《土地管理法》第四十七條第三款的規定的“土地補償費”被《土地管理法實施條例》限定為集體土地所有權的補償。就宅基地及其上房屋征收補償問題《土地管理法》僅做出彈性極大的規定，并沒有實質性的解決補償標準問題。

3、地方性規章的相關規定

各地區各省人大、其常務委員會及當地政府根據《土地管理法》、《物權法》以及《土地管理法實施條例》結合自身的情況制定相應的地方性法規，這些法規也因其所重點參照的法律不一致而導致在工作中具體補償標準的不一。

當我們看到在各法律法規對于該問題的規定是如此之多，卻得不到一個明確的統一。在法律實施過程中，因為這些法律對宅基地使用權補償問題只是做出原則性規定，這就需要地方性法規對該問題制定出具體的實施細則。據調研所得，2007年通過的《物權法》在各地方制定的相關實施細則中并沒有得到具體的體現，又基于如上所述《土地管理法》并沒有明確的做出規定，僅是總的規定補償問題，而國務院所頒布《土地管理法實施條例》對《土地管理法》中“土地補償費”的限定性解釋，導致許多地方法規也沒有對該項權利的補償問題做出相應規定。

補償不明確及補償標準偏低

宅基地及其上房屋被征收，因此需要給予權利人合理的補償。據前期實踐調研所得，浙江省寧波市鎮海區以房屋的補償與安置相結合的方式來補償被拆遷人，根據浙江省寧波市鎮海區人民政府于2007年的《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十一條規定：“拆遷住宅用房，實行以調產安置和貨幣安置為主、遷建安置為輔的安置方式，嚴格控制遷建安置。選擇遷建安置的，不能同時選擇其他的安置方式。”又據相關部分人員的介紹以及在該地區進行問卷調查的結果分析所得，該地區絕大所數被拆遷人是選擇調產安置。

1、貨幣安置

就以《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》為例，第十一條的規定中有調產安置、貨幣安置和遷建安置，其中最為直接的補償方式就是貨幣安置，貨幣安置即由拆遷人提供相應的安置補償金，由被拆遷人自行選購商品房的調產安置方式。結合當地貨幣安置的具體規定來看，即本意見的第十四條： 被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規定：（1）被拆合法房屋可安置面積內貨幣補償金額=（商品住宅平均價格-基本造價＋被拆房屋重置價格成新）可安置建筑面積

其中“商品房平均價格”該意見則是根據《鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷有關價格和費用標準》而定的，該標準中規定：“2007年有關地段商品房住宅平均價格指導價為：一類地段每平方米3600元，二類地段每平方3500元，三類地段每平方米3200元，四類地段每平方米2500元?！北徊疬w房屋充值價格“則按房屋結構等姐分為多個標準：鋼混結構則從一等至三等的住宅重置價格分別為1060、800、720，非住宅為1260、1000、870元；磚混結構也從一等之三等分別為：700、620、520，非住宅分別為850、700、600元?！被驹靸r“則也分為兩個部分，即：鋼混一等1060元，二等為800元，三等為720元；磚混一等為700元，二等為620元。”

除此之外，還需結合地段等級范圍劃分、房屋成新標準、住宅樓層差價、住宅朝向差價率等等相關因素的影響，最終才能得到貨幣安置的貨幣補償數額。據相關部門的工作人員介紹，選擇這一安置補償方式的人是非常少的，理由則是該補償方式所得到的補償是很少的。那么在2011年的現在，房價的飛快上漲已是有目共睹，但在政府部門網站上所看到相關公開的近期（2011年7月26號）的拆遷公告中補償安置標準按鎮價[2007]33號、鎮價[2009]38號及相關文件執行，即根據鎮海區物價分局2007年及2009年的標準進行補償。在鎮海區國土資源分局網站上所公開的征收補償標準則是籠統地將耕地、建設用地等合并補償，則不能看到其具體相關標準。基于選擇貨幣安置的人非常少，則按照常理即可知補償之中針對宅基地使用權的補償標準事實上則也是相應偏低的。

2、調產安置

調產安置是多數人所選擇的補償方式，這一方式既能夠滿足被拆遷人在房屋被征收時的需要，也便于政府各種拆遷工作的實施。但是其中一個重大的問題就是宅基地使用權補償問題！根據《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十三條的規定：“（2）被拆遷合法建筑面積可安置面積部分給予安置補貼，補貼金額為：（安置房基準價格－基本造價）可安置建筑面積。

拆遷人選擇了安置房屋，他所能得到的補助是相對較少的，據當地調查結果顯示，在有些情況下，被拆遷人還是需要向政府補一定數額的錢才能得到被拆遷人理想中的、適當的安置房。但是，在此，需要說的并不是這一問題，而是宅基地使用權實際上并沒有得到很好的補償，雖然說安置房也涉及到土地使用權，但是該土地的性質是國有土地，即國有土地作為建設用地其使用權為70年，而宅基地使用權法律并沒有明文規定其使用年限，只要該被拆遷人是其農村集體經濟組織的成員，那么就享有申請宅基地用于建造房屋的權利，如此一來，許多學者認為，宅基地使用權期限為永久性。

完善宅基地使用權征收補償制度的建議

立法原則上歸于統一

基于上文已分析宅基地使用權年限問題，永久性一詞，相對于調產安置中的國有土地使用權70年，這是一個沒有辦法計算差價的，那么這必須將這種償轉化為另一形式，而不是直接地計算比較。但是，于立法上而言，這里所說的立法，指的是《土地管理法》的明確宅基地使用權的補償以及各地的地方立法的修改。這樣至上而下的統一，在執法過程中也將是保障宅基地使用權人的最有力的依據了。將宅基地使用權補償的具體化，又將成為一個權力下放的問題，各地方具體情況不同，也必將產生不同的補償方案。但是，這對于目前的宅基地征收補償問題來說既是迫在眉睫的，也是從立法上根本的解決這一補償問題，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依則也是一個關鍵環節。有法可依，有法必依，執法必嚴這都是環環相扣的關系。

合理規劃，適當選擇安置補償方式

與調產安置相比，遷建安置是一種在征收補償過程中較為公平的補償方式。遷建安置指由拆遷人按被拆除房屋重置價格結合成新對被拆遷人予以補償，并提供遷建用地的有關費用，由村民委員會負責按有關規定辦理用地手續，在規劃確定的農居點復建多層住宅進行安置?！段餀喾ā返谝话傥迨臈l對定“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消失。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。”因此該遷建地應為宅基地，在此種情況下，宅基地使用權便能得到延續。但是，在實際情況中，由于規劃的嚴控和土地集約利用的要求，也不符合我國當前土地利用的嚴峻形勢，遷建安置的適用范圍較小。

安置區的土地特殊化

將征收補償的安置房相對集中，重新規定其土地使用年限，即將國有土地特殊化。農民因征收而失去賴以生存的土地，這將直接導致農民失業，隨即影響農民的生活水平。眾所周知，目前城鎮居民與農村的生活水平還是有比較大的差距的，雖然說對農民往后的生活水平問題應由安置等措施來給予幫助的，但是將安置區的土地特殊化，在房屋問題上解決被征收人的后顧之慮，或者是說在被征收人在失去宅基地的那一刻開始，起點的拔高，也許有利于其往后保持一定的生活水平。隨著經濟的發展，安置區內被安置人員的生活水平與原城鎮人口生活水平差距逐漸縮小，被征地人能夠適應新的生活環境及模式，能夠有一定高度的生活水平之時，或者一種更加理想的狀態之下，即待到兩者在生活水平處于相當水平線上，即完全城市化，這將會是一個漫長的過程。待到這時則是要保證全體人們的平等性問題，即可再將其土地性質變更、統一。

第5篇：新頒布的土地管理法范文

1998年8月29日,國務院通過了新修《中華人民共和國土地管理法》,并已在1999年月1日起實施,新土地管理法的頒布,標志著國家在貫徹執行“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切實保護耕地”基本國策等方面加大了力度,標志著土地管理工作在法制軌道上又邁出了一大步,具有重大的現實意義和深遠的戰略意義。土地管理工作的主要內容包括地籍管理和土地利用管理兩大方面,其中地籍管理是土地管理的基礎,要認真貫徹執行《土地管理法》,首先必須做好地籍管理工作,只有加強地籍管理,才能及時準確反映土地利用現狀,掌握建設用地情況,為建設用地審批、土地利用規劃的制定提供依據。

地籍通常是指記載有關土地的位置、界址、數量、質量、權屬和用途(地類)等基本狀況的登記簿冊,也可形象地將地籍比喻為土地的戶籍。地籍管理則是建立這類簿冊而采取的一系列工作措施。主要針對城鎮用地和農村用地,做好權屬調查、土地登記、土地分等定級、土地統計以及土地擋案管理等方面的工作。因此,地籍管理是地籍工作體系的簡稱。在我國歷史上,地籍早期是一種以土地為對象的征稅簿冊,是歷代政府登記土地作為收田賦的譜冊?！扒厥蓟嗜荒?公元216年),始令黔首(即人民百姓)自實田土以定賦,東漢秦彭做山陽太守時,按當地田畝多肥瘠,編立文簿,藏于鄉縣。后中央政府將其所立條式通令各州縣仿行。全國普遍造地籍冊,始此”(見《辭?！?。隨著社會生產力的發展,地籍的概念有了很大的變化,地籍的含義已包括著有關土地的自然狀況、社會經濟狀況和法律狀況的調查與登記,所獲得的資料不僅限于簿冊,而且還包括有關文件、數據和圖件,地籍還包含著眾多的要素,它不僅包含土地的權屬、位置、面積等要素,而且還應包括土地上附著物的權屬、位置、利用現狀等要素,使地籍的含義從賦稅或權屬這單一概念中擺脫出來,故現在地籍是指土地的諸要素隸屬關系綜合成統一體的總稱,是有關土地的檔案資料,它為國家經濟建設各有關部門服務,形成為多用途地籍,這是國家經濟建設的需要,也是科學技術發展的必然趨勢。

由于建立地籍的目的和任務的不同,地籍管理的內容也不同。以財政目的為主的稅收地籍,地籍調查只要能解決以下兩個問題就夠了:一是向誰收稅;二是收多少稅。以多種功能為目的的多用途地籍,除作為財政稅收的依據、法律權屬的依據外,還為土地利用規劃、管線、通訊設施、城市建設規劃、交通道路規劃及其他各種經濟建設規劃服務。以法律為目的的產權地籍也具有為稅收服務的功能,但除此之外,它還具有更重要的功能,即保護權屬單位的合法權益。目前我國地籍管理的主要任務是維護社會主義的土地關系,促進土地的合理開發、利用,為編制計劃、利用規劃、制定有關土地法規等提供有關土地方面的自然、經濟和法律方面的基礎信息,管理土地權屬,保護土地所有者、使用者的合法權益而來的行政、經濟、法律和技術的 綜合措施體系。地籍管理的主要內容包括土地調查、登記和統計工作,土地的分等定級和土地利用的動態監測,地籍檔案的建立與管理。為了能獲得地籍工作中所必須的土地權屬界線、位置和面積等各項資料,就必須進行測量工作,從而為地籍管理提供文字、數字和圖件等測繪基礎資料。地籍管理不是一次性靜態工作,為了保持地籍資料的現勢性,滿足土地管理和經濟發展的需要,必須注意及時掌握土地信息,特別是權屬狀況的變化。

截至2000年底,全國共頒發國有土地使用證2 200萬本,占應發數的85%;集體土地使用證1.5億本,占應發數的68%;集體土地所有證180萬本,占應發數的28%。初步建立了土地調查統計制度。從1996年開始,每年開展土地變更調查,查清了土地利用現狀變化情況。城鎮地籍調查完成面積達3.4萬平方公里,占應完成的74%。地籍信息化建設步伐加快。目前,全國大部分市、縣建立了土地利用現狀屬性數據庫,400多個市、縣建立了土地利用現狀圖形數據庫。

近年來,我國地籍管理工作在土地登記、土地調查統計制度和地籍信息化建設面取得了長足進展。土地登記制度已基本建立,土地調查統計制度的全面建立已成為土地用途管制和有效保護耕地的堅實基礎和有力保障。今后幾年,我國地籍管理的主要目標是:完善土地產權管理制度,健全土地調查統計制度,建成覆蓋全國的土地遙感體系,初步形成全國地籍管理信息網絡,土地產權管理得到加強。幾年來又開展了農村集體土地產權制度調研,制定了擴大農村集體土地登記發證覆蓋面的政策措施和技術標準,并開展了試點和示范區建設。這項工作的政策和技術準備工作已基本完成,即將全面推開。地籍管理還為征收土地稅提供了準確的資料,2000年稅務部門采用地籍資料征收契稅142億元、土地使用稅65億元、土地增值稅8億元。

由于近幾年來,土地行政訴訟案件呈逐年上升趨勢,特別是請求撤銷土地使用證等案件遠遠多于請求撤銷土地行政處罰案件。主要原因是土地登記行為不完善等問題而引發的官司,作為依法行使政府的職能部門――國土資源管理部門應引以為戒,高度重視地籍資料的完善和土地登記的規范性。否則,還會引發更多的請求撤銷土地使用證等問題案件產生。

從全國范圍看,我國現階段地籍管理正處在起步階段,同世界各先進國家相比,在某些方面還有一定的距離。當前,我國地籍管理應以開展城鎮和農村基層的日常地籍管理為重點,建立符合基本國情需要的地籍管理新體系。所以目前地籍管理工作還存在一些不容忽視的問題。主要表現在:土地登記尚未做到全覆蓋,法律地位還不高,作用還沒有充分發揮。自動化、信息化的水平不夠高,地籍管理手段尚未徹底擺脫手工作業和半手工作業狀態。地域發展不平衡,部分地區領導對地籍管理在國土資源管理工作中的地位缺乏足夠的認識,致使當地地籍管理工作缺乏足夠的物質障。另外由于技術手段、資金、人員和工作進度要求等原因,土地登記不夠規范,其中,覆蓋不全是目前影響土地登記制度正常運行的最大障礙。

第6篇：新頒布的土地管理法范文

關鍵詞:土地征收;對比分析;啟示

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“為特定公共事業之用,而強制性取得私人特定財產權的活動或制度”。因日本是實行私有制的資本主義國家,國有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農業、工業、住宅的森林地和原野。所以政府為了進行國家的經濟、文化、軍事建設,為了興辦社會的公共事業,在必要時通過對私有土地有償的強制性征收,實現對公益事業用地的最大保護和促進。

1.2 征收的法律依據

憲法作為國家的根本準則,制定了私有財產的關系基準。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨立式,制定了《土地征收法》,它獨立于土地法而單獨以法律形式存在。目的是:為了全面地協調國家的公共利益與私有財產權利益之間的關系,為了使國家有限的土地能夠得到最有效的合理利用?！巴恋卣魇辗ā睂曳€定和發展起到重要的作用,是協調國家全局性利益和個人私有財產利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續頒發了一系列輔的法規,保證土地征收合法、有序進行。

我國并非日本獨立式的立法形式,也非一些國家采取章節式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個章節處理。同時我國目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準,以《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據對征收進行補充和解釋。因為法律并非很完善,所以在實施過程中會出現一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補償、征收糾紛裁決、強制救濟等。

2 中日兩國土地征收要素對比分析

2.1 對兩國的“公共利益”比較分析

公共利益原則是每個國家進行土地征收的先決條件,體現在憲法等相關法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對何為“公共利益事業”的項目進行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項目,并且幾乎每種“公益事業”均相應有一部法律來約束,詳細地囊括了國家社會生活、生產和科學研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權,不可能出現“因公之名”而為私益發動征用權的現象。所以日本對公共利益的嚴格界定和對公益事業的認定。

在我國,則是公共利益概念內容不明確,行政大量自由裁量權無法得到限制,導致土地征用權被濫用。我國《憲法》第10條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但是對什么是“公共利益”還缺乏相關法律規定,可見,我國實行的也是概括式規定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領導自由裁量的權力提供了方便,在實際操作中,企業、工商業、房地產等經營性項目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權。土地征收權的濫用造成了很多社會問題,因此,有必要借鑒日本立法經驗,將“公共利益”的目的嚴格要求起來。

2.2 對兩國的土地補償方式進行對比和分析

日本的土地征收補償原則上以相當補償為準,但在實踐中多以完全補償標準確定土地補償費,即當國家為了公共利益的需要必須征收土地時,國家根據被損利益的性質、范圍、程度、價值等因素進行綜合考慮,并給予全額補償。日本對賠償的類別和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補償原則為:(1)項目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關系人的損失時,征用土地的項目人要賠償土地權利人的損失。(2)分別支付原則:項目人賠償損失時,只要能夠分別進行損失評估,則要對土地所有人和關系人分別進行賠償。(3)按正常市場交易價計價原則。(4)現金支付原則:對于損失,原則上要用現金進行賠償。也可以通過土地征用委員會裁決,采用提供替用土地的方式進行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權利人失去權利之前支付。

賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財產經濟價值的正常市價計算賠償額,一般參考較近地區的交易價格確定。(2)通損賠償。即對權利者因土地征收而受到的附帶性損失進行賠償。(3)少數殘存者補償。水庫等大型公共事業建設,使建設地區的社會本身遭受破壞,多數人要搬遷,但少數人殘存下來。對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應給予適當賠償?？梢?日本的征收補償范圍較廣,補償標準較合理。

我國憲法對土地征收之補償原則無明確的界定,但《土地管理法》等有關法規規定,征收農民集體土地的必須向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費及青苗補助費等,并妥善安排好被征地單位農民的生產和生活?？梢娢覈捎玫氖沁m當補償法。補償的范圍比較小,僅僅限于與土地有直接聯系的一部分損失,殘余地損失和其他間接的損失沒有列入補償的范圍,計算方法可操作性不強,并且前兩項補償費不直接發給農民,補償內容事實上只有兩項。所以,補償范圍不可以除了表現在補償未包括因征收土地的集體組織和農民的間接損失,也忽略了土地對農民的社會保障功能。

2.3 對兩國的土地征收程序進行對比和分析

日本土地征收之所以很好的落實,除了建立了合理的補償機制外,還有一套土地征收法規體系,具體規定了土地征用的程序及征地雙方的權利和義務,征地出現問題時解決的辦法和程序,從而規范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟和援助。日本“土地征收法”明確規定,征收或使用土地的公益事業,必須遵循法律的條件和程序進行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請、聽取意見、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對征收雙方進行一定約制,達到在推動公益事業發展的同時,保護私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據“土地征收法”規定,公益事業項目人進行土地的征收和使用時,則主要通過以下幾道程序:(1)政府對公益事業項目進行資格認定;(2)項目申請人編寫土地調查報告;(3)征用委員會對征收或使用土地的具體事項進行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進行。

我國并沒有一部具體的土地征收法來規范土地征收雙方的權利和義務,其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規和各部門規章為輔。但同時,這些立法對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規范,導致征地隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發的事故也無人承擔。其現有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費;四是資料量大,報件復雜。另外,按我國《土地管理法》規定:有關部門批準征地要有公告程序,在征地前給予農民知情權與參與權。但可以看到實際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農民意見,公告內容由政府單方面決定,帶有很大的強制性與壟斷性,農民只能被動的服從。

3 日本土地征收對我國的啟示和借鑒

(1)嚴格限定以公共利益為目的的征地范圍。

國家行使土地征收權是為公共利益服務,其范圍應該局限在基礎建設、政府機關用地及為公益事業服務的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進而嚴格限制征地的目的,對政府征收土地的權利形成較強約束。因而我國也應該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點種類得以明確。同時要將用地目的嚴格區分為公益性用地和經營性用地,增設公益目的的認證程序。

(2)完善補償制度。

征地補償是土地征收制度的核心內容,也與農民切身利益相關,因此對于這項制度的完善有著更大的意義。如上所述我國現行的征地補償制度存在著很多問題需要改進,依照市場原則,提高土地的補償范圍和標準。例如:土地管理法規定的土地補償費和安置補助費的標準是按被征土地前3年平均年產值的倍數計算,但這是一種與市場無關的政策性標準。以倍數計算難以體現級差地租導致補償費用偏低。失地農民沒有了土地發揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場交易價格為基礎的補償金。

(3)建立健全土地征收程序。

科學合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規體系來保障土地征收到合法進行。我國也要建立健全土地征收程序,保障農民的知情權和參與權,完善救濟機制。在整個土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟工作。

中國土地管理法及其實施細則均沒有條文規定個體土地使用者在對國家征用的命令或賠償金額發生異議時提出申訴的權利。但征收作為政府強制取得私有財產的損益,會對使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設定有效的救濟途徑,這是保障私有財產權的最后防線。征收的救濟是公民的權利和利益因政府實施征收而受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現在兩個方面:一是對征收行為的合法性存在質疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛,主要有補償的標準、數額、方式以及補償費的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復議、行政訴訟。同時在訴訟中,法院要加強憲法審查和行政審查。

參考文獻

[1]汪秀蓮,王靜.日本韓國土地管理法律制度與土地利用規劃制度及其借鑒[M].北京:中國大地出版社,2004.

第7篇：新頒布的土地管理法范文

隨著經濟的快速發展、城市人口規模的不斷擴張，城市可利用的建設用地日益匱乏。而日新月異的現代化城市建設對土地的需求十分迫切。目前，土地法律制度及國家相關政策，均對城市新增建設用地設定了嚴格的條件、程序和責任。因而，無論是通過拓展城市規模增加建設用地，還是改變土地類型增加建設用地，在操作層面都存在一定的困難。在這種情況下，有效利用城市原有的建設用地，不失為理性的選擇。然而，在城市的發展進程中，特別是1984年國務院《城鄉規劃條例》、1987年《中華人民共和國土地管理法》實施以來，城市原有的建設用地已經有了合法的用地單位(或個人)，重新進行開發建設存在障礙。實踐中，行政機關往往采取國有土地上房屋征收和提前收回國有土地使用權(本文特指為了公共利益的需要提前收回土地的情況)的方法，解決用地緊迫的難題。這一做法固然加快了城市現代化建設的步伐，但同時也引發了一系列社會矛盾。本文擬從兩者的概念、實施主體、程序、補償標準等方面展開分析，以期探求規范該項工作、化解風險的有效路徑。

從法律上講，政府為了公共利益的需要，有兩種方式可以達到收回國有土地的目的。《中華人民共和國城市房地產管理法》在制定之初，就設立了兩種方式：

一種方式是依據《中華人民共和國城市房地產管理法》第六條規定：為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。這里的具體辦法就是剛剛頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。該條例第十三條規定：房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

另一種方式是依據《中華人民共和國城市房地產管理法》第20條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償?！绷硗馓崆笆栈貒型恋卦凇吨腥A人民共和國土地管理法》也有類似規定，其第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”但在實踐過程中，各級政府多是依據《中華人民共和國土地管理法》的規定，收回國有土地。

提前收回國有土地使用權必然涉及到土地上的房屋，征收國有土地上的房屋，必然涉及到國有土地的收回。那么提前收回國有土地使用權和國有土地上的房屋征收是一個什么樣的法律關系呢?

一、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在概念上的異同

國有土地上房屋征收是指為了公共利益需要，由市、縣級人民政府依照法律規定的權限和程序，征收國有土地上單位、個人的房屋，并對被征收房屋所有權人給予公平補償的行為。國有土地上房屋征收的客體是房屋的所有權。

《物權法》第42條明確規定，“能夠成為征收對象的只限于集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。根據該條，能夠成為征收對象的一定是被征收人擁有所有權的財產，被征收人擁有所有權以外的權利的財產不能成為征收的對象。

國有土地使用權的收回是指當出現某種法定事由時，土地行政主管部門經原批準用地或有批準權的人民政府批準依法收回用地單位和個人使用的國有土地使用權的行政行為。根據《物權法》的規定，國有土地使用權是一種用益物權。提前收回國有土地的客體是土地使用權，而不是所有權。

二、設立兩種收回國有土地方式的原因

《土地管理法》、《城市房地產管理法》在設立之初，為何都是公共利益，其目的都是為了取得土地，而設立兩種不同的方式呢?

筆者認為首先國有土地上房屋征收主要是針對的房屋，而提前收回國有土地主要的是針對未開發的國有土地、工廠或其他用途的土地等，在上述國有土地上建設不是為了單純的居住的建筑物和附屬設施。其次在數量上，房屋的征收主要是征收涉及到的多數人或者大量的房屋。提前收回國有土地涉及到少數或者個體的單位和個人的國有土地的收回。

三、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在實施主體的異同

《中華人民共和國土地管理法》第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。因此提前收回土地使用權實施主體是原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條規定：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。因此國有土地上房屋征收的實施主體是縣、市人民政府。

四、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在程序上的異同

(一)國有土地上房屋征收的程序

1、房屋征收部門擬定征收補償方案。

2、社會穩定風險評估。

3、征收補償費用應當足額到戶、專戶存儲、?？顚Ｓ?。

4、市、縣級人民政府作出房屋征收決定，并予以征收公告。

5、對被征收房屋價值評估。

6、簽訂補償協議。

7、政府作出補償決定。

房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的期限內達不成補償協議，或被征收人房屋所有權人不明確的，市、縣人民政府按照征收補償方案作出補償決定。

8、申請法院強制執行。

(二)提前收回國有土地的程序

1、立案；

2、調查取證，認定事實；

3、擬訂收回方案。土地行政主管部門擬訂收回國有土地使用權方案，并將擬收回國有土地使用權事宜通知原土地使用權人，并告之聽證的權利。

4、聽證。土地使用權人要求聽證的，應當在接到收回國有土地使用權通知后的一定期限內向市或者縣級人民政府土地行政主管部門提出。土地行政主管部門接到聽證申請后，應該按照《國土資源聽證規定》中規定的期限內組織聽證。

5、報批。土地行政主管部門在組織聽證后規定的一定期限內，將所擬訂的收回國有土地使用權方案連同聽證結果報市或者縣級人民政府審批。

6、下達收回決定書。根據市或縣級人民政府批準的收回國有土地使用權方案，土地行政主管部門應當在批準之

日起一定期限內，向原土地使用權人下達《收回國有土地使用權決定書》，同時告知原土地使用權人申請復議和提訟權利。對收回國有土地使用權決定不服的，可以在接到提前收回國有土地使用權決定后若干期限內(按照《行政復議法》規定，一般是60天)，依法向上級行政機關或者人民法院申請行政復議或者。

7、注銷登記。土地行政主管部門在下達《收回國有土地使用權決定書》后，由原登記發證機關辦理注銷土地登記，收回國有土地使用證，并收回國有土地使用權公告。對于出讓的土地，還應當依法終止國有土地使用權出讓合同。

8、補償。

五、國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準上的異同

(一)、提前收回國有土地的補償標準。

從理論上講，目前有兩種補償標準：

1、相應的補償

《中華人民共和國城市房地產管理法》(以下簡稱《房地產管理法》)第20條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償?！?/p>

2、適當補償

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地法》)第58條規定：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；(三)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；(四)因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；(五)公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。依照前款第(一)項、第(二)項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償?！?/p>

正是由于我國Ⅸ土地管理法》、《房地產管理法》在補償標準問題上規定不一致，導致了我國土地補償秩序的嚴重混亂。因此，在現實中某些地方政府濫用《土地管理法》第58條，收回國有土地，不給補償或者給被拆遷人很少補償。市、縣人民政府往往打著公共利益等旗號，收回國有土地，既不履行相關的審批手續，國土部門發個通知就把正在使用的土地收回了，導致一些單位或者居民的房屋被強拆，沒有得到合理的補償。實踐表明，地方政府濫用收回國有土地方式、規避征地拆遷程序和補償、引發激烈矛盾和沖突已經成較普遍的現象，造成很惡劣的社會影響。

(二)國有土地上房屋征收的補償標準――公平補償

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定：為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。

僅從法律的字面上來看，國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準是不同的，有相應的補償、適當補償、公平補償等有很多的學者也進行了大量的篇幅進行分析，試著找出其中的不同點。

但筆者認為，國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準的本質上是一致的，政府部門都是為了公共利益，其目的都是為了取得使用權人的土地。從最終的效果來講，政府最終都是獲取了使用權人的土地和土地上的房屋或其他建筑物。不論是征收還是收回，政府最終獲得的財產是相同的，按照公平、等價的原則，政府應該支付的是相同的對價。因此國有土地上房屋征收和提前收回國有土地在補償標準上應該是一致的。

這一點，在物權法上得到了充分體現：

1、房屋征收的補償標準

《物權法》第42條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。

征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。

《國有土地上房屋征收與補償條例》在制定時，嚴格依據物權法第42條規定的原則，對房屋和土地的補償做出了規定。

2、提前收回國有土地的補償標準

根據《物權法》第148條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第42條的規定對該土地上房屋及其他不動產給與補償，并退還相應的出讓金”。

第8篇：新頒布的土地管理法范文

[關鍵詞]沿海灘涂；概念；法律屬性；可持續發展

[中圖分類號]D921 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）12 — 0062 — 02

沿海灘涂作為巨大的土地后備資源已經越來越受到重視。以江蘇省為例，江蘇擁有灘涂面積1031萬畝，占全國1/4以上，而且仍然以每年3萬-5萬畝的速度淤漲，而江蘇的人均耕地占有量僅為0.87畝，為此，《江蘇沿海地區發展規劃》規定，到2020年計劃匡圍灘涂270萬畝。隨著開發進度，因沿海灘涂、圍塘等的征收而引發的矛盾也頻頻出現。主要集中在征收補償問題上，將沿海灘涂定性為土地或者海域的補償金相差幾倍甚至幾十倍。因此學者、律師、群眾紛紛呼吁，國家應盡快明確灘涂、圍塘等的屬性，出臺相關法規，以維護灘涂、圍塘使用者的權益。

一、沿海灘涂的概念

（一）地質學上沿海灘涂的概念

沿海灘涂實際上是大陸和海洋的過渡地帶，在自然屬性上，一般將沿海灘涂分為三部分：（1）潮上帶，指平均大潮線以上的淤泥質沉積地帶，此地帶雖靠近海洋，但并未被海水淹沒；（2）潮間帶，指平均大潮線與平均低潮線之間，即潮間帶之間的泥質、砂質和巖灘等沉積地帶，該地帶會間歇性的被海水淹沒，屬于典型的灘涂，或者是狹義的灘涂；（3）潮下帶，指平均低潮線以下的淺水區泥砂質沉積地帶，該地帶是常年被海水淹沒的，只是海水較淺。雖然沿海灘涂在地理特點上可以分為三個部分，但實際上它們是一個互相聯系的整體，在生態功能上是不能分割的，而且在實際中也是常被作為一個整體來開發利用的。

（二）法律上沿海灘涂概念的沖突

目前法律上并沒有一個明確而獨立的概念。海洋和土地管理相關的法律都將其納入調整范圍，對其概念和范圍的規定也發生了沖突。

1.海洋類法律對沿海灘涂的界定

《中華人民共和國海域使用管理法》第2條規定，“本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內水，是指中華人民共和國領?；€向陸地一側至海岸線的海域?！币虼耍０毒€便成了海域與陸地的分界線。海岸線是平均大潮時水陸分界的痕跡線。據此可見，沿海灘涂中的潮間帶和潮下帶是屬于海域的，但不包括靠近海岸部分的陸地。

《海洋環境保護法》第95條規定：“濱海濕地，是指低潮時水深淺于 6 米的水域及其沿岸淹濕地帶，包括水深不超過6米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地等?！睋?，沿海灘涂雖也屬海洋的一部分，但這里的濱海濕地與地質學上的沿海灘涂是同一個概念，包含三個部分。

這樣，在海洋有關的法律中沿海灘涂的外延已經發生了分歧。

2.土地相關法律的規定

我國《民法通則》第74條規定，集體所有的財產包括法律規定為集體所有的土地、灘涂等。最新頒布的《物權法》第48條也規定除法律規定屬于集體所有的外，灘涂屬于國家所有。根據《土地管理法實施條例》第2條規定，依法不屬于集體所有的灘涂及其他土地，屬于全民所有，即國家所有。可見，我國民法通則、物權法和土地管理法將灘涂作為土地的一種形態，而且這些法律中并沒有規定灘涂僅指海水線以上的部分。

由此可見，我國在立法上對沿海灘涂的概念是矛盾的，兩部分的法律既存在重疊，也有沖突。

（三）沖突的解決

很多學者提出了解決沖突的方案，典型的觀點是將潮上帶作為土地，而將潮間帶和潮下帶作為海域的一部分。這樣可以兼顧土地和海洋管理部門的權力，節省立法成本，具有合理性，但也存在著很大的缺陷。

沿海灘涂不僅僅是一個法律概念，它更是一個完整的生態系統，如人為分割，會因為割裂其聯系，導致生態功能失調，產生嚴重的后果。所以我們在法律上應遵循沿海灘涂的自然屬性，將其視為一個不可分割的整體。同時，根據可持續發展理念我們也要全面地考慮灘涂的生態功能，將沿海灘涂在法律上作為一個整體看待。因此本人認為，沿海灘涂在法律上的概念應與地質學上的概念一致，包含潮上帶、潮間帶和潮下帶三部分。

二、沿海灘涂的法律屬性

那么應將灘涂作為土地的一部分還是海域的一部分呢？該問題的實質是沿海灘涂在法律上的性質問題，即其法律屬性。確定沿海灘涂應作為海域還是土地，以此為出發點，才能確認灘涂使用權利的性質，也才可以為主管部門確立一個可以依據的法律標準。〔1〕

沿海灘涂是一個地質學上的概念，由于其特殊的地理屬性，雖然人們對沿海灘涂有了一定的利用，但也僅限于近海捕撈和航運，相對于浩渺無邊的海洋，人類的利用規模非常有限，人們可隨意使用，并不必擔心會與他人產生沖突，所以長期以來沿海灘涂并不是一項稀缺性資源，所以并不需要傳統民法定紛止爭、物盡其用的功能的規范。而按照傳統民法理論，物權的客體必須為特定物和獨立物，未經特定化因無從支配和公示而無法成為物權的客體，這也使沿海灘涂設定私權缺乏一定的可行性?！?〕因此傳統民商法理論沒有過多的涉及有關沿海灘涂的法律規范。在我國，因沒有先例可循，對沿海灘涂的法律調整存在很大爭議，立法上也有很多沖突。

（一）土地權屬說

如果依據現行法律和國務院批準的土地分類，灘涂屬于土地范疇，則沿海灘涂存在國家和集體所有兩種形式。對灘涂的使用，按照物權法上土地的用途，分為兩種，一是在建設用地上設立的土地使用權，另一種是在農用地上設立的土地承包經營權?！?〕相應的沿海灘涂也應由土地管理部門進行行政管理，核發土地使用權證。

（二）海域權屬說

如按照海洋環境保護法和海域使用管理法的規定，沿海灘涂有大部分屬于海域，則其只能歸國家所有，個人或者單位可以獲得海域使用權，由海洋行政主管部門進行管理，核發海域使用證。

（三）本人觀點

本人認為，如果想要節約立法成本，對現有法律不進行較大改變，則可將沿海灘涂作為海域的一部分。之所以持此觀點，有如下幾點理由。

1.沿海灘涂的功能更接近于海域

目前對沿海灘涂的利用主要集中在海水養殖、鹽業、旅游、濕地生態保護等方面，這與海域的功能基本一致。雖然，沿海灘涂也可以通過填海造陸、圍墾等變為建設用地或者農業用地，但由于成本和技術問題，范圍還是相當有限的，而且本人認為，通過填海造陸和圍墾，已經將原來的沿海灘涂在地理性質上變為真正的土地，也就不再是沿海灘涂，應該通過征收等形式予以變更。所以與海洋相連接的沿海灘涂在法律屬性上應與海域一致。

2.將沿海灘涂視作海域是大勢所趨

從歷史上來看，我國法律將沿海灘涂作為土地加以規定不過是權宜之計，沒有修訂應該是沒有意識到灘涂性質問題，而非有意為之。后來的《海域使用管理法》已經為修訂土地管理利用類法律法規準備了銜接制度。

在海域使用管理法頒布之前，根據民法通則、物權法、土地管理法的規定，灘涂屬于土地的一種，可以歸集體所有，所以大量的沿海灘涂已經以集體的名義發包出去。針對這一情況，《海域使用管理法》第22條規定，“本法實施前，已經由農村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理的養殖用海，符合海洋功能區劃的，經當地縣級人民政府核準，可以將海域使用權確定給該農村集體經濟組織或者村民委員會，由本集體經濟組織的成員承包，用于養殖生產?！痹谖覈w經濟組織主體虛位的背景下，將灘涂可以被集體經濟組織所有，修改為沿海灘涂僅為國家所有，可以授權給集體經濟組織使用，再由集體經濟組織發包給其成員用于養殖生產。〔3〕可見，海域使用管理法將灘涂作為海域的一部分，我國應該逐漸有計劃的修訂土地管理類法律法規，使其與海洋類法律之間協調一致起來。

3.符合世界上絕大多數國家的立法例

在羅馬法中，規定海岸延伸到冬季最所達到的極限，依據自然法而為眾所共有的物。這種傳統的對海洋和土地的劃分，在當代也沒有多少變化。在日本，認為海面以下的地域不是土地。而韓國對沿海灘涂的重視度更高，其將海岸帶承認為一個獨立的部分，既不歸屬于陸地也不歸屬于海域。認為海岸帶是近岸帶海域12海里和沿岸陸域1公里的范圍。〔5〕 我國國土面積廣闊，對沿海灘涂的利用度還不是很高，所以還沒有像韓國那樣獨立立法的必要，但本人認為國際上通常的做法都是將沿海灘涂作為海域的，我國也可以借鑒國外經驗，將沿海灘涂視作海域。

4.迎合了國家海洋戰略的需要

國家的海洋能力（即海權）是指國家分配海洋戰略資源的效率，這些資源被有目的整合在一起，以達到國家在海洋或者濱海地區的一種預想的最終狀態。海權的獲得是通過海洋的有形資源和無形資源的不斷融合而實現的，它使國家能夠利用其海洋基礎資源并利用其外部的機會，建立有利于國家發展并且提高國家國際地位的持久性的海洋競爭優勢。國家的海洋能力有賴于資源的有效利用，并與組織結構密切相關。海權只有在不斷地戰略實施中才能變得越來越強大，越來越有價值?！?〕將沿海灘涂作為海域的一部分，實現海洋的完整性，顯然會提高國家對海洋的利用能力，提升我國的國際地位，將沿海灘涂劃入海洋類法律體系下調整是具有很大的前瞻性和戰略意義的。

5.有利于貫徹可持續發展的理念

相對于土地的開發利用程度，人們對海洋的探索和開發還是相對有限的。從我國的實際情況來看，雖然我們改造自然的能力在不斷加強，但由于認識的有限和經濟利益的強烈刺激，我國對土地的開發利用還存在著盲目過度性和粗放性。而沿海灘涂具有著保護物種與生物多樣性、凈化環境、調節氣候、穩定岸線、維系區域生態平衡的功能，其生態系統卻比較脆弱，一旦開發利用不當或者過度，都會帶來嚴重的甚至是不可逆轉的不利后果。而對于海域的利用，目前還主要集中在養護、養殖、鹽田等影響較小的方式上，相對而言破壞和污染的力度較小，且我國對海洋的開發利用較晚，相較于土地開發的粗放和保守，在開發和管理理念上，更為先進和科學。因此如果沿用海洋類法律制度對沿海灘涂進行調整、管理和利用，對于沿海灘涂的可持續發展更加有利。

綜上，本人認為沿海灘涂應是包含濱海陸地、潮間帶和淺海的整體，而且在目前法律制度下，將其法律性質視為海域更為合理。但隨著對沿海灘涂認識的加深和開發利用，我國有必要在將來進行專門立法，屆時可將沿海灘涂作為一個獨立的部分進行專項管理。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕馬得懿.法律視域下沿海經濟帶建設研究，北京：科學出版社，2011，（06）：24.

〔2〕馬得懿.法律視域下沿海經濟帶建設研究，北京：科學出版社，2011，（06）：15.

〔3〕梁慧星.中國物權法研究〔M〕.北京：法律出版社，1998：581.

〔4〕張洪波.淺析灘涂的性質〔J〕.科技信息，2007，（13）.

第9篇：新頒布的土地管理法范文

中國土地所有權性質的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結構，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權法》《土管法》等法律作為主要依據已不能滿足現實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關征收執法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構中立法完善、規范執法、強化司法的路徑和重點。

關鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查

中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權性質不同，現行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮化步伐加快，城鎮建設用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農建設用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產生大量訴訟和以及的重災區。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復議機關與司法機關、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質性矛盾、充分保障被征收人合法權益與防止被征收人濫用訴權的結構性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規范執法、強化司法等途徑實現集體土地房屋征收與補償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點

土地權利人或利害關系人對涉及農村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關爭議，包括責令交出土地行政決定的非訴執行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數據，并對此進行了相關情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規劃、農用地專用的集中審批、用地人的經濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。

說明：數據來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網統計。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權人開始運用法律武器維護自己的權益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當行政機關的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補償標準而起?？v觀近幾年該類行政案件，當事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數額的多少。從案件協調解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償的談判籌碼。補償中存在相鄰地區補償標準不同一、同一地區因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區修建工業園區，對同一區域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執行補償，但政府認為由于沒有政策依據而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現狀。

（二）案件主要特點

土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數量增長快、類型較復雜，且此類案件涉及農民權益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償的標準；“責令交出土地”的性質等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當事人切身利益，當事人對案件相當重視，與行政機關對抗性強、矛盾尖銳，容易引發。據了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數的8824%。有的案件當事人還通過尋求輿論支撐，引發輿論炒作或造成網絡事件，一旦處理不當，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補償案件“連環訴訟”多發，往往一個問題引發多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發多個案件甚至連環訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復議申請一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復后再向省政府對用地批復的合法性申請復議；又如王某等人訴省政府駁回復議申請三案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復信息，王某等人對用地批復不服向省政府提起復議，省政府認為其不是利害關系人而決定對復議不予受理，法院經審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復，則其公開信息行為初步證明了原告與批復之間存在利害關系，則省政府以原告不是利害關系人而決定不予受理復議不當，最終判決撤銷省政府不予受理復議決定，責令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當、復議和訴訟關系理解錯誤、時機和舉證時限不當等因素而敗訴。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現前述特點，主要原因在于有關征地拆遷的法律規范尚不健全、地方政府征地行為不夠規范、輿論氛圍和司法環境不佳、個別被征收人素質不高、補償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補償實踐中產生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補償法律規范不健全，司法審查依據不充分

《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”。通過授權方式，對土地征收的規定最終轉化為地方性法規甚至行政規章。農村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區、直轄市規定[3]，但具體由哪一個部門規定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權利授權給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經濟發展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉鎮政府規定不一，十分混亂。征收農村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規劃區范圍， 如仍依據農村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法行他字〔2005〕5號）規定“行政機關征用農村集體土地之后， 被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權， 房屋所在地已被納人城市規劃區的， 應當參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權人予以補償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復也隨之失效。但最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》對前述規定的精神予以了延續，其第12條第2款規定：“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予以支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。”

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業利益交織，司法審查認定難

中國《憲法》及《物權法》僅規定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！稐l例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎設施建設、文化市政等公共事業、保障性安居工程建設、舊城區改造、法律法規規定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規定，征收實踐中出現了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導致裁判尺度不統一，甚至出現同區域法官對類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規避法律，違反法律和相關程序征收土地

第一，違規下放土地征收審批權。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權下放，如將土地審批權層層授權到轄區縣市乃至開發區或者鄉鎮，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導致開發區泛濫，出現圈占、倒賣、囤積土地的現象。

第二，地方政府為了經濟發展，在土地征收過程中變通執行相關法律法規。具體表現在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農民集體土地用于非農建設。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉鎮企業為名，行個人獨資企業為實租用農村集體土地引發糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現象確實存在。（3）化整為零?！吨腥A人民共和國土地管理法》第45條

《中華人民共和國土地管理法》第45條規定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”規定由國務院批準征收超過35公頃基本農田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調整規劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區政府征收的集體土地達到1 200畝，應該由國務院實施征收，區政府無權征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務院申請對省政府作出的用地批復進行裁決，國務院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規劃將基本農田調整為非基本農田進而批準征收，屬于規避占用基本農田應當依法上報國務院審批的行為，違反了相關法律規定。鑒于被征收土地符合現已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區搬遷項目建設，解決已破產鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經建設完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據此裁定確認省政府作出的用地批復合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調解書。，紫云縣政府因建設白云工業園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協議，然后通過民事訴訟先予執行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關履行協議或者法定職責，再通過行政先予執行方式達到征地目的。

（五）行政機關忽視征收補償的規范性要求

通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關敗訴原因的具體分析，發現少數行政機關在集體土地房屋征收活動中存在片面強調行政效率而忽視依法行政，片面追求經濟發展而忽視群眾利益，不注重規范程序，不注重合理性，認定事實主要證據不足，甚至超越職權、等問題。主要表現在以下幾個方面。

其一，重實體，輕程序。部分行政機關缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規范，在集體土地征收的審批、公告、補償登記及確定補償方案、組織實施的幾個環節中，行政機關始終處于主導地位，而土地所有權人并沒有充分參與到征收環節中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關作出行政決定的形式不規范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”及《貴州省土地管理條例》第42條

《貴州省土地管理條例》第42條規定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當事人補償、安置后，當事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行?！敝幎ǎ瑧斢煽h級以上人民政府土地行政主管部門責令交出。法律、法規對責令交出土地形式未明確規定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當事人的權利義務不產生實質性影響。根據《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定?！?、最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第45條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件……”之規定，應當采取“決定”形式責令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規范。土地征用的兩個必經程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付?！敝杏幸幎?，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復雜，很難案結事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關單純關注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協調、行政裁決、行政復議等行政救濟請求?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養殖場訴省政府不履行法定職責上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協調，省政府收到上訴人協調申請書后，有責任對此依法作出處理；收到協調申請后未予答復處理的，屬于不履行法定職責的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協調案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機關認為，合理性屬于自由裁量權的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關不作為或違規頒發用地規劃、施工許可手續等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發的行政機關作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關規定而被法院撤銷決定，責令重作。

四、集體土地房屋征收補償法治化路徑

黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據、規范行政執法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農民的合法利益成為當務之急。應當在中國《憲法》《物權法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎上，構建符合發展實際的農村土地征收的法治標準，以解決當前農村集體土地征收中出現的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程

《中華人民共和國土地管理法》立法目的側重于維護國家整體利益、社會經濟秩序[8]，內容涉及土地所有權和使用權、土地利用、耕地保護、建設用地等土地管理基本制度。農村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權益內容的法規，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統一的《房地產征收法》[9]，以適用于城市房屋和農村集體土地上的房屋，實現征收主體、對象、內容、程序等全覆蓋。

法律法規完善的重點應當立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當前激發矛盾的直接原因是補償的公平合理問題，遵循合法合理的補償原則是當務之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益。二是提高補償標準。農村房屋等土地附著物、建筑物的補償應當參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結構方式的同質化。三是拓寬補償方式。除現金補償外，也可借鑒其他國家的經驗采取通過股權或債券進行補償或替代性補償的方式。

（二）嚴格規范行政機關的征收補償行為

第一，尊重被征收人的參與權。行政機關應適用公開透明、平等參與的規范程序，進一步尊重被征收人的參與權。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續、規范程序。充分認識程序正當原則，并充分給予被征收人在征收過程中協商談判的權利，避免程序違法。

第二，關注被征收人正當合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當訴求，根據實際情況確定適當補償。對于當前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關方面原因形成的“住改商”經營性用房、違法建筑，可根據實際經營使用狀況、是否辦理營業執照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當合理補償。

第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發現一些行政機關在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質性解決糾紛的角度，重視行政協調、行政裁決、行政復議程序，發揮行政機關的自我糾錯優勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責的案件

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關于征地補償方案的批復，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關履行政府信息公開的法定職責。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務，開陽縣政府在法定期限內未依法及時履行政府信息公開義務，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。” 之規定。

（三）依法履行審判職能，在促進發展與保障被征收人合法權益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發展。

1從嚴“公共利益”司法審查

為克服行政機關對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設，此項目所屬的貴州省高新中小企業創新園系生態科技產業園的組成部分，由相關地方政府主導實施，與貴州省的科技發展密切相關，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴格行政機關法律規避的審查

對于行政機關法律規避行為，應當根據是否有利于相對人權利保護、是否對相對人權利造成損害作出判定[10]。如果行政機關的法律選擇有利于維護相對人權利，體現行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設義務、減少權利的行為則應當嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標準，按照法律規定應當依據《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行補償，按照后者規定的補償標準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權利的行為，法院應當予以支持。